裁判要點】
根據《閒置土地處置辦法》第二條第一款規定，閒置土地是指超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。土地出讓合同是以宗地為單位簽訂，是否屬於閒置土地根據出讓合同約定的動工開發日期計算。確定是否屬於閒置土地當然應當以宗地為單位，而不是以整體項目為單位。不能以整體項目中其他相關當事人在另外宗地的投入，作為當事人在本宗土地上的投入；更不能以整體項目投入超過25%，否定本宗土地未動工開發、未作任何投入的事實。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申8877號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鴻揚實業定安建築安裝工程公司。
法定代表人陳垂彥。
委託代理人李取華。
委託代理人李誠生。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省定安縣人民政府。
法定代表人李開文。
委託代理人符太珍。
委託代理人張寶華。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省人民政府。、法定代表人沈曉明。
委託代理人高冰雁。
再審申請人鴻揚實業定安建築安裝工程公司（以下簡稱鴻揚公司）因訴被申請人海南省定安縣人民政府（以下簡稱定安縣政府）、海南省人民政府（以下簡稱海南省政府）無償收回土地使用權行政處罰及行政複議一案，不服海南省高級人民法院於2018年6月11日作出的（2018）瓊行終168號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年10月10日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
1993年4月15日，海南省國營南海農場與鴻揚實業（定安）南某湖公司（後更名為鴻揚實業定安公司，現更名為鴻揚公司）簽訂《土地使用權有償轉讓合同書》，約定海南省國營南海農場將南某湖總體規劃中“翡翠仙榻島”景點西邊一塊約93畝土地使用權，有償轉讓給鴻揚公司用於興建旅遊度假及配套設施，準確面積以最後經政府土地管理部門批准的實測數據為準，鴻揚公司應從1993年6月1日至1996年5月31日全部完成項目建設。
1993年10月28日，定安縣政府作出《關於同意轉讓劃撥國有土地使用權給鴻揚實業（定安）南某湖公司的覆函》，批准海南省國營南海農場將上述93畝土地中的76.9畝劃撥土地使用權轉讓給鴻揚公司，作為建設南某湖旅遊度假“雅士村”用地。
1993年9月17日，原定安縣土地管理局（現已更名為定安縣國土資源局，以下簡稱定安縣國土局）與鴻揚公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定定安縣國土局出讓位於南某湖北部以東南側的13800平方米（約20.7畝）土地給鴻揚公司，用於建設旅遊度假“雅士村”項目，動工建設日期為1993年12月17日，並於1995年9月20日前竣工。
1994年1月，定安縣政府將涉案土地使用權登記確定歸鴻揚公司使用，並給鴻揚公司頒發定安國用（94）字第×2號《國有土地使用證》，證載土地面積65066．99平方米，土地坐落於定安縣南某湖，土地用途為旅遊度假“雅士村”用地。鴻揚公司取得涉案土地後，一直未動工開發建設。
2010年6月，鴻揚公司向定安縣住房和城鄉建設局（以下簡稱定安縣住建局）上報規劃設計方案。2010年8月，定安縣住建局向鴻揚公司作出《關於定安建安南某湖項目建築規劃設計方案的回覆》，稱“目前南某湖控制性詳細規劃還未通過評審，各項規劃設計指標無法提供。因此，對貴公司項目的規劃暫不能進行審查。”
2012年，海南省住房和城鄉建設廳（以下簡稱海南省住建廳）××通過××縣政府《南某湖風景名勝區（北區）控制性詳細規劃》。2013年8月27日，定安縣國土局作出《閒置土地調查通知書》，認定按照《國有建設用地使用權出讓合同》的約定，涉案土地的動工開發日期為1993年12月17日，涉案土地存在未按期動工情況，涉嫌構成閒置土地。
2013年10月23日,定安縣國土局在《海南日報》刊登《更正公告》及《公告》，《更正公告》的主要內容是：“我局於2013年9月18日在海南日報×5版面刊登的國土環境資源局公告中的‘用地單位：海南鴻揚實業集團公司，用地面積65066．99平方米，土地位置：定安南某湖北部’現用地單位更正為“鴻揚實業（定安）南某湖公司”，其他內容不變。”《公告》的主要內容是：“經查，鴻揚實業（定安）南某湖公司在我縣取得國有建設用地使用權後，未按期動工開發建設土地，涉嫌構成閒置土地。請你單位自見報之日起30日內，向我局提供土地權屬證明文件，宗地是否閒置的原因說明及證明材料等。你單位需對所提供材料的真實性負責，逾期未提供材料的，我局將根據其他調查材料進行閒置土地認定。”
2013年11月22日，定安縣國土局作出《閒置土地認定書》，認定涉案土地為閒置土地，閒置原因為未按合同約定時間開發建設。同日，定安縣國土局作出《閒置土地處置聽證權利告知書》，告知定安縣國土局擬無償收回涉案土地使用權，鴻揚公司如有異議，可在接到該告知書5個工作日內申請聽證。2013年11月25日，定安縣國土局將《閒置土地認定書》與《閒置土地處置聽證權利告知書》送達給鴻揚公司。2013年12月13日，定安縣國土局依鴻揚公司的申請，召開“關於閒置土地認定事項”聽證會。
2014年6月17日，定安縣政府作出《關於定安縣“供而未用”土地處置方案的批覆》，同意定安縣國土局按照《定安縣閒置土地處置原則》的有關規定，對鴻揚公司等企業的6宗土地徵收土地閒置費，同時與有關企業簽訂《限期開發協議書》，並督促儘快動工建設，2014年7月2日，定安縣國土局作出《徵繳土地閒置費決定書》，決定向鴻揚公司徵繳涉案土地閒置費31.2708萬元。2014年7月9日，定安縣國土局與鴻揚公司簽訂《限期開發協議書》，約定：一、定安縣國土局同意鴻揚公司限期開發利用涉案土地，建設項目動工開發期限為2014年9月30日，竣工期限為2016年9月30日。鴻揚公司必須在約定的動工時間前申請報建，並將項目用地規劃報建審批相關資料送給定安縣國土局備案。二、鴻揚公司應按本協議第一條約定的時間動工，並按期竣工，因政府行為、規劃調整、不可抗力或其他非鴻揚公司的原因造成逾期開發和逾期竣工情形的，在約定的動工開發、竣工期限屆滿前30日，鴻揚公司向定安縣國土局提出延期申請，經雙方協商確認後再順延。三、如鴻揚公司自約定動工開發期限之日（2014年9月30日）起滿一年仍未動工開發建設，定安縣國土局無償收回涉案土地使用權，且鴻揚公司前期所有投入不予補償。
2014年8月7日，鴻揚公司繳清土地閒置費31.2708萬元。2014年8月8日，鴻揚公司向定安縣政府提交《關於要求調整“中信·雅士村鉑金產權酒店”容積率的申請》，請求將涉案土地的用地容積率由原市政要求的0.3以下，增加至現有用地規劃建設要求的0.6以上。2014年8月18日，定安縣住建局向定安縣政府提交《關於調整中信?雅士村鉑金產權酒店容積率的意見》，認為“鴻揚公司用地位於南某湖風景名勝區（××）××路東側，根據《風景名勝區條例》的規定，建議鴻揚公司向海南省住房和城鄉建設廳提出項目容積率調整申請。”因鴻揚公司未按照《限期開發協議書》約定的動工時間開發建設，2015年4月7日定安縣國土局作出《催促動工通知書》，要求鴻揚公司接到通知後，儘快動工建設。若鴻揚公司自約定動工之日起滿一年（即2015年9月30日前）仍未動工開發建設的，定安縣國土局將根據《限期開發協議書》第三條第一款約定，無償收回涉案土地使用權。
2016年5月6日，定安縣國土局作出《閒置土地處置聽證權利告知書》，告知鴻揚公司，若未按照《限期開發協議書》約定動工時間建設，擬無償收回國有建設用地使用權，並於2016年5月20日送達給鴻揚公司。2016年5月23日，鴻揚公司向定安縣國土局提交《關於要求聽證的申請書》。2016年6月24日，定安縣國土局依據鴻揚公司的申請，召開“關於無償收回涉案土地使用權事項”聽證會。2016年8月3日，定安縣國土局作出《關於鴻揚公司65066.99平方米閒置土地的處置意見》，認為截至2016年8月，鴻揚公司既未對涉案土地進行開發建設，亦未按照《限期開發協議書》的約定，向定安縣國土局申請延期開發。2016年10月13日，定安縣政府作出定府（2016）119號《關於無償收回鴻揚實業定安建築安裝工程公司65066.99平方米國有建設用地使用權的決定書》（以下簡稱119號決定），認定涉案土地屬於鴻揚公司原因造成閒置，根據《閒置土地處置辦法》第十四條第二款、《海南省閒置土地認定和處置規定》第二十九條第一款的規定，決定無償收回涉案土地使用權。鴻揚公司不服，申請行政複議。
2017年1月17日，海南省政府依法受理鴻揚公司的複議申請，並於2017年1月22日向定安縣政府送達《行政複議答覆通知書》，並組織雙方當事人進行聽證。2017年9月30日，海南省政府作出瓊府複決（2017）13號行政複議決定（以下簡稱13號複議決定），決定維持119號決定。2017年10月23日，鴻揚公司提起本案行政訴訟，請求撤銷119號決定和13號複議決定。
海南省第一中級人民法院（2017）瓊96行初208號行政判決認為，鴻揚公司自1994年取得涉案土地使用權後，一直未對涉案土地進行開發建設，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年以上，構成閒置土地。定安縣國土局依照法定程序作出《閒置土地認定書》，符合法律規定。後，鴻揚公司又未按其與定安縣國土局簽訂的《限期開發協議書》約定期限，對涉案土地進行開發建設，亦未向定安縣國土局申請延期開發。在定安縣政府作出119號決定前，定安縣國土局對鴻揚公司閒置土地的情況進行調查，舉行聽證。119號決定事實清楚、程序合法、適用法律正確。海南省政府作出13號複議決定，維持119號決定正確。鴻揚公司申請調整容積率，並非行政機關對涉案土地的規劃和建設條件等因素進行修改，不屬於《閒置土地處置辦法》第八條以及《海南省閒置土地認定和處置規定》第十三條所規定的“因政府或者政府有關部門原因造成土地閒置”的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回鴻揚公司的訴訟請求。鴻揚公司不服，提起上訴。
海南省高級人民法院（2018）瓊行終168號行政判決認為，119號決定認定涉案土地為閒置土地並無不當，鴻揚公司將其他公司開發的、與涉案土地不是同一宗土地的投資額，與其對涉案土地的投資額混為一談，沒有事實根據。鴻揚公司申請調整容積率，並非因規劃或建設條件變化等政府因素導致，119號決定認定是鴻揚公司自身原因造成土地閒置正確。定安縣國土局向鴻揚公司送達《閒置土地處置聽證權利告知書》，舉行聽證會，依法作出119號決定，符合法定程序。海南省政府受理複議申請後，通知定安縣政府答辯和提交證據，並組織雙方聽證，依法作出13號複議決定，維持119號決定，亦無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
鴻揚公司申請再審稱：1.認定涉案土地閒置缺乏證據。海南省政府作出的瓊複決（2004）53號行政複議決定證明，涉案土地是與本公司的上級單位海南鴻揚實業集團有限公司開發的土地作為整體項目進行開發的，系鴻揚釣魚臺賓館項目的配套工程，整體項目投資已經超過25%，不屬於閒置土地。2.認定涉案土地閒置系鴻揚公司原因造成，證據不足。《限期開發協議書》簽訂後，鴻揚公司根據定安縣政府主要領導的指示計劃建設產權酒店，遂申請增加容積率，在定安縣政府告知向海南省住建廳申請過程中，定安縣政府告知海南省正在進行“多規合一”試點，無法審批。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案，撤銷119號決定和13號複議決定。
定安縣政府答辯稱：1.瓊複決（2004）53號行政複議決定的申請人是海南鴻揚實業集團有限公司，不是鴻揚公司，且該案涉及的地塊與本案無關。鴻揚公司將其他主體涉及的地塊的投資與涉案土地的投資混為一談，不能證明涉案土地已動工開發，大量證據足以證明涉案土地已構成土地閒置。2.鴻揚公司申請增加容積率，是為其自身利益，並非政府對涉案土地的規劃和建設條件等因素進行修改致其不能如期動工開發建設。請求駁回鴻揚公司的再審申請。
海南省政府未提交書面答辯意見。
本院經審查認為，《閒置土地處置辦法》第二條第一款、第十四條第二款規定，閒置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。《海南省閒置土地認定和處置規定》第二十九條第（一）項規定，非因政府原因和不可抗力，超過動工開發日期滿2年未動工開發的，市、縣、自治縣人民政府可以無償收回國有建設用地使用權。本案中，定安縣國土局與鴻揚公司於1993年9月17日簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定動工建設日期為1993年12月17日，並於1995年9月20日前竣工。但取得土地使用權後，鴻揚公司一直未按照約定動工開發建設，造成土地閒置2年以上。
2014年7月，定安縣國土局向鴻揚公司徵繳涉案土地閒置費後，與其簽訂《限期開發協議書》，約定建設項目動工開發期限為2014年9月30日，竣工期限為2016年9月30日，且再次給予其動工開發建設的機會。同時還約定，若非因鴻揚公司的原因造成逾期開發和逾期竣工的，鴻揚公司應當向定安縣國土局提出延期申請，經雙方協商確認後再順延。若鴻揚公司自約定動工之日起滿一年仍未動工開發建設的，定安縣國土局將無償收回土地使用權。但是，鴻揚公司在協議簽訂後，依然未按照約定動工開發建設。
至2016年8月3日定安縣政府作出無償收地決定，土地繼續閒置近2年，且不存在非因鴻揚公司的原因造成逾期開發的情形，鴻揚公司亦未提出延期開發的申請。定安縣政府作出119號決定，事實清楚、證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。海南省政府受理複議申請後，進行調查、組織聽證，作出13號複議決定，維持119號決定，程序合法，處理結果正確。一、二審判決駁回鴻揚公司的訴訟請求，並無不當。
鴻揚公司主張，認定涉案土地閒置缺乏證據。海南省政府作出的瓊複決（2004）53號行政複議決定證明，涉案土地系鴻揚釣魚臺賓館項目的配套工程，整體項目投資已經超過25%，不屬於閒置土地。但是，根據《閒置土地處置辦法》第二條第一款規定，閒置土地是指超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。土地出讓合同是以宗地為單位簽訂，是否屬於閒置土地根據出讓合同約定的動工開發日期計算。確定是否屬於閒置土地當然應當以宗地為單位，而不是以整體項目為單位。不能以整體項目中其他相關當事人在另外宗地的投入，作為本案當事人在本宗土地上的投入；更不能以整體項目投入超過25%，否定本宗土地未動工開發、未作任何投入的事實。以此為由申請再審，理由不能成立。鴻揚公司還主張，認定涉案土地閒置系鴻揚公司原因造成，證據不足。但是，鴻揚公司不動工開發建設的理由是申請增加容積率未經批准。而鴻揚公司申請增加容積率，僅僅是為降低自身投資成本，增加投資利潤。未按照已經批准的規劃要求，如期動工開發建設，完全是其自身原因導致，並非因政府原因造成。以此為由申請再審，理由同樣不能成立。
綜上，鴻揚公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回鴻揚實業定安建築安裝工程公司的再審申請。
審 判 長 郭修江
審 判 員 龔 斌
審 判 員 劉艾濤
二〇一八年十二月二十五日
法官助理 黃寧暉
書 記 員 陳清玲
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