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政府與社會資本合作模式（PPP）憑藉其提高供給效率、緩解支出壓力的優勢已經成為我國當前最重要的公共產品供給手段之一，但PPP模式並未改變政府支出的本質，不能保證債務風險的釋放，政府債務的變動情況仍需各方加以關注。

特點

（一）複雜性。從參與主體看，PPP模式藉由契約關係，將政府、社會資本與公共產品供給緊密聯繫到一起。這就使得在主體間（政府和社會資本之間）及主體內（各級政府之間）都存在委託代理關係，信息不對稱和利益衝突產生的問題也更易放大。

（二）隱蔽性。PPP模式的優勢之一就是可以在延遲或避免當前財政支出的同時預先享用其收益。雖然PPP模式的當前支出很小、債務壓力不高，但事實上，政府不僅存在著未來的支出壓力，也承擔著法律風險、政策風險等自身責任，甚至還會面臨著因公眾期待等原因不得不承擔額外救助補貼責任的問題，支出責任並未消失，只是被延遲到了未來年度隱藏了起來。總體而言，PPP模式下除直接顯性債務是合同明確規定的以外，其他或有債務或是隱性債務均是難以在項目前期反映出來的，隱蔽性非常高。

更嚴重的是，政府部門受突破預算約束的動機影響，還可能進一步通過擔保、承諾等方式故意將上述債務移出政府資產負債表，使得本來就隱蔽的政府債務更難以被發現。

（三）不確定性。PPP項目時間跨度長，未來所處的經濟社會環境複雜多變，由於人的有限理性，政府和社會資本雙方均無法精確遇見未來可能發生的所有事項，難免面臨眾多不可預見因素。

問題

（一）重推行輕管理，對PPP模式的政府債務問題認知不夠。目前部分地方政府仍存在著“只考慮當前債務化解，不考慮長期債務持續”的短視性問題，認為實施了PPP模式就是完成了財政風險的轉移，而對PPP模式下政府債務的新特點關注不多、認知不清。如在隱性債務清理文件中，大部分地區只把PPP模式作為償債資金的對接渠道，只研究如何引進PPP項目解決當前債務危機，而不探討其是否可能帶來其他隱性債務；同時，部分地區也缺少獨立而明確的實施原則，在實際操作中不是依靠主觀直覺就是照搬他人經驗，甚至部分地區還直接通過回購安排、“明股實債”“暗股協議”等方式誕生一系列的“假PPP項目”，為未來的財政支出和債務平衡埋下了隱患。

（二）重事前輕事中，債務預算管理體系尚未成熟。一是現行政府預算分類體系中“類款項目”的四級科目設置仍顯粗糙、科目流通規則缺少明文規定。實踐中，政府部門很可能通過PPP項目支出與其他支出的混同與流用實現項目資金的挪用、財政支出的變相增加和債務負擔的掩蓋與隱藏。二是我國跨年度預算平衡機制尚處於改革過渡狀態，中長期預算管理框架仍在架構初期，在PPP模式的處理上往往只是在年度預算的基礎上草草更改、簡單類比，隨意性較高、準確度較差，難以有效把握政府債務的變動趨勢和債務增減的真實原因。

（三）財政承受能力論證體系仍需完善。雖然我國專門出臺了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（以下簡稱《指引》）規範論證行為，但從制度本身和實踐成果來看，當前財政承受能力論證體系仍存有漏洞：一是程序法定性不強。當前PPP模式由財政部和發改委雙主體負責，在發改委的制度要求中，只提出了“開展可行性評估”，並未強制要求開展財政承受能力論證，很可能導致部分PPP項目繞開支出約束。二是論證內容仍需細化。目前，《指引》中仍缺少對測算方式、論證程度的詳細要求，嚴重影響了論證的準確性，如對於合理利潤率僅要求以中長期貸款利率為基準，但不同行業利潤率差異較大，如何取值仍難以統一；而對於年度折現率，《指引》又缺少具體規定，直接導致了實際操作中利率選擇混亂，測算隨機性較大、結果難以類比。三是執行成果參差不齊。當前公開報告中各地差距較大，部分地區報告缺少單價、數量等細節信息，存在著論證簡略、數據少報、漏報等眾多問題，極大地影響了論證結果的準確度。

建議

（一）樹立PPP模式政府債務管理意識。一是普及PPP模式的財政支出、債務管理、風險管控知識，明確PPP模式下政府債務的表現形式，形成“管理與推行並重”的PPP模式制度文化氛圍。二是通過法律體系的建設倒逼地方政府債務管理意識的提高。這即是需要在整合現有法律法規的基礎上，建立涵蓋法律法規、實施原則、操作指南的多層級的PPP模式法律體系，落實主體責任，約束地方政府的推廣實施行為。三是要在評價地方政府PPP模式推進情況的同時，一同評估PPP模式下的政府債務管理情況，以引導地方政府兼顧顯隱性、長短期的債務管理，條件成熟時，還可將其進一步列入到政府績效評價體系中以強化債務管理水平。

（二）健全PPP模式的債務預算管理制度。一是細化支出科目分類，適當增添“項級”“目級”明細科目以細化債務預算管理，如可在款級“基礎設施建設”科目下增設道路、橋樑、農田設施等項級科目以細緻區分行業。同時，鑑於PPP項目的獨特性，也可以考慮在經濟性分類科目下，單設“PPP項目支出”這一明細分類，從而更清晰的反映PPP項目的財政支出責任和債務需求。二是明確收支規則，約束項目經濟性支出和資本性支出間的科目流用，避免不同項目間的政府債務相互轉移。三是健全中長期預算管理框架，形成與年度預算有效銜接的滾動預算安排，發揮中長期預算框架的預測、預警功能，及時發現未來債務變動趨勢，提前安排PPP項目數額，調整支出結構，確保PPP項目的政府債務額度隨經濟發展狀況適當增減，與財政承受能力相匹配。

（三）優化財政承受能力論證體系。一是明確制度層級，整合財政部和發改委的權責劃分，確保所有PPP項目實施前均經過合理、完整的財政承受能力論證。二是細化《指引》論證內容，對數據選取、方法選擇、報告要素等方面作出明確要求，尤其是對於利潤率、折現率等直接影響論證結果的關鍵性指標，應及時出臺指導文件，綜合考慮行業差異和地方實際，擬訂相應的取值範圍和取值條件，確保論證過程和論證結果真實、可比。三是規範實際操作，建立財政承受能力論證更新機制，及時清退報告不合格的PPP項目，定期或不定期（如發生社會資本方重大變動、所處行業重大變動時）更新項目的支出情況和債務預測，修正原有論證結果，防止一次通過後罔顧債務規模肆意開展項目，築牢10%的支出紅線。

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