「美印關係」牛震：冷戰後美國政府對印政策變化探析

牛震：冷戰後美國政府

作者：牛震，中國現代國際關係研究院博士研究生

來源：《國際研究參考》 2019年第7期；中國周邊安全研究中心

冷戰後特別是進入21世紀以來，美印關係發展變化迅猛，其重要性日益上升，對地區乃至世界格局影響深遠。目前，國內外系統研究冷戰後至今美印關係的著作不多。本文試從美國對印政策驅動力的角度，梳理分析冷戰後美國對印政策的調整變化及美印關係的主要發展脈絡、特點和趨勢，為全面觀察美印關係提供一些參考。

一、美國對印度政策變化軌跡及美印關係

克林頓總統執政後期美國對印政策實現了關鍵性轉變，為美印關係步入快車道奠定了根基。小布什和奧巴馬總統在各自的八年任期內，對印政策作出新的調整，但也保持了一定的延續性，使美印關係得以持續升級。特朗普總統的任期尚不足三年，其獨特的個性給美對印政策帶來很大的不確定性，美印關係出現一些波折，但總體上在高位運行，並有新的突破。總體而言，21世紀以來，不同時期的美國

克林頓時期：轉變中的新夥伴。印度自獨立後至冷戰結束，與美國的關係一直處於時冷時熱的疏離狀態。“印度只有在發生重大國際危機的時刻才會引起美國的關注，但自1990年代末以來，美國對印度的注意力持續上升。”克林頓執政後，印度成為美國調整對外政策的主要對象國之一，在南亞地區，印度的獨特價值日益受到重視，美國逐漸放棄了在印巴之間採取平衡的做法，開始大力加強與印度的關係，並在克林頓第二任期真正轉化為行動。雖然1998年5月印度核試驗使美印關係一度跌入低谷，但美國很快在1999年印巴之間發生卡吉爾衝突時抓住時機，罕見地公開支持印度，使兩國關係迅速出現緩和。2000年3月克林頓歷史性地訪問印度，為美印關係的復甦掀起一個高潮。作為自1978年卡特總統訪印以來首位對印度進行國事訪問的美國總統，克林頓訪印意義非同尋常。雙方簽署《印美關係：21世紀展望》聯合聲明，就21世紀的印美關係進行展望，強調“民主基因”，把關係定位為“天然盟友”，開始確立新型夥伴關係。同時，美印兩國還簽署了高達50億美元的經濟協議。可以說克林頓

小布什時期：特殊照顧的戰略伙伴。“9·11 事件”為美印關係帶來新的契機。上臺伊始的小布什總統大力反恐，而印度明確表態支持美國，布什政府很快宣佈全面解除對印度核試驗採取的制裁措施，兩國迅速加強在反恐領域的合作，並提升了在軍事行動、聯合軍演、法律制度等領域的合作。兩國高層互訪不斷，僅2001年第四季度，美國務卿鮑威爾、國防部長拉姆斯菲爾德、太平洋司令部司令布萊爾上將等高官相繼訪印，印度總理瓦傑帕伊、外長賈·辛格、國家安全顧問米什拉等也相繼訪美。伴隨著美印關係的迅速升溫，小布什政府第一任期內確立了與印度的戰略伙伴關係。2004年1月，美印兩國分別發表聲明，宣佈實施“戰略伙伴關係後續步驟”，五年內四次升級美印關係，雙邊各領域合作進入快車道。2005年6月,美國副國務卿伯恩斯聲稱，“美印關係處於1947年現代印度建立以來的巔峰”。美國有意提升對印關係另一個重要標誌是美印核協議的簽署。2006年3月，布什總統在訪印期間與印度簽訂《民用核協議》，這一史無前例的協議使印度在未加入《核武器不擴散條約》的情況下免受國際社會的核制裁，並在一定條件下可獲得民用核技術和原料，美國的做法明顯違反國際規則，對印度給予了特殊待遇，在實際承認印度核國家地位的問題上為印度開了後門。此外，兩國還決定進一步加強在能源和科技領域裡的合作，並就敏感的導彈防禦條約進行了多次討論，兩國關係到達新的高度。

奧巴馬時期：日益親密的夥伴關係。奧巴馬政府上臺後提出“亞太再平衡”戰略，更加重視印度在地區戰略格局中的地位。奧巴馬稱印度是美國“不可或缺的夥伴”，將美印關係定義為“21世紀的決定性夥伴關係”。2010年6月，兩國在華盛頓舉行首次戰略對話，並在聯合聲明中承諾尋求在美印間建立全球戰略伙伴關係。同年底，奧巴馬在訪問印度時強調，歡迎印度崛起為地區和全球主要力量，重申美國對印度的崛起、經濟繁榮和安全有極大興趣。在奧巴馬第二任期內，美國對印政策更加積極，美印高層交往頻繁，雙邊合作日益密切。特別是印度總理莫迪 2014 年執政後，兩國首腦多次會面，雙邊關係進一步拓展。最具標誌意義的是，2015年1月，奧巴馬不惜推遲年度國情諮文演講前往新德里以首席嘉賓的身份觀摩印度慶祝共和國日的大遊行，這是美國領導人首次享受這一殊榮，在印度颳起了“奧巴馬旋風”。此次訪問期間，美印民用核協議合作取得重大進展，被印度媒體稱為美國送給印度的一份大禮。2016年6月莫迪訪美，美國在聯合聲明中明確承認印度為“非北約盟友主要防務夥伴”，將促進與印度的技術分享，達到等同於最親密盟友和夥伴的程度。根據雙方簽署的國防合作協議，美印軍工貿易迅猛發展。更為重要的是，美國明確表示要幫助印度成為 21世紀主要國家，奧巴馬多次表態美國支持印度爭取成為聯合國安理會常任理事國的努力。

特朗普時期：印太戰略下的關鍵變量。特朗普執政以來，美國對外戰略再次大幅調整，印太地區受到前所未有的重視，印度的地位進一步上升，拉印抑中是美印太戰略重要目標，美印關係出現新動向。一方面，美印在聯合打擊恐怖主義、維護印太地區安全、加強經濟合作等方面延續了良好發展勢頭。特朗普就任後不久，美國防部長馬蒂斯即與印度國防部長帕裡卡爾通話，就不斷推進兩國在包括《國防科技與貿易倡議》在內的關鍵國防領域的合作達成共識。美國國防部多次強調印度是美國防務夥伴的優先選擇，是美國維護其亞太利益的戰略支軸國家。2017 年 12 月，白宮發佈的《美國國家安全戰略》報告指出，支持印度成為印太地區的領導者，稱美印關係對這一地區的繁榮和穩定具有十分重要的作用。2018年1月，美國新任駐印度大使賈斯特明確表示，美印安全關係的升級是保證印太地區安全的首要支柱。同年9月，美印舉行首次外交與防務“2+2”部長級會談，雙方簽署了《通信兼容與安全協議》，為印度購買美國敏感軍事裝備提供更多便利。此外，特朗普政府對莫迪政府上臺後相繼提出的“數字印度”“清潔印度” “智慧城市”理念頗感興趣，支持美國利用先進技術與印度在相關領域開展合作。2017年，美國開始向印度運送原油，並表示願為印度提升能源安全提供服務保障、基礎設施建設和技術支持等。另一方面，隨著印度的經濟崛起和追求戰略自主性，美印之間的矛盾和分歧依然存在。特朗普奉行“美國第一”，對外採取單邊主義和貿易保護主義行動，危害到印度的利益。2018年6月以來，莫迪

二、美國對印政策變化的動因

縱觀近20年來美國對印政策的演變過程，其動因比較複雜。概括而言，美國對印政策既是基於外部國際形勢的變化，也受到國內政治的影響；既有維護國家利益的現實考慮，也有對印度形象認知的建構以及與印度外交政策的互動；同時，還有美國對外戰略中的中國因素。

第一，冷戰後美國全球戰略的不斷調整。冷戰結束至今， “一超多強”成為世界基本格局，大國關係不斷呈現新的變化。在此過程中，南亞地區在美國全球戰略中地位逐步上升。而自 20 世紀末以來，美國全球戰略重心從歐洲向亞太轉移的態勢明顯，印度作為南亞實力最強的國家，日益受到美國的青睞。從克林頓政府到特朗普政府，美對印政策保持了較強的延續性，推動雙邊關係整體不斷提升。

克林頓作為冷戰後上臺的首位美國總統，挾冷戰勝利之餘威，極力在全世界範圍推廣自由民主制度。克林頓政府的所謂“擴展戰略”包含安全、繁榮與民主三大支柱，既繼承了威爾遜自由國際主義思想，又摒棄了其中過分道德主義和烏托邦的成分，更加重視目標與手段的平衡。克林頓的國家安全顧問萊克稱：“這一戰略必須把我們培育民主與市場的廣泛目標與我們傳統的地緣政治目標結合起來。”在這一背景下，美國的南亞政策開始調整。冷戰的大部分年代裡，印度在美國亞洲政策中只不過扮演一個局外人角色，如今無論是民主制度、經濟潛力、政治價值還是地區影響，其戰略地位對於美國而言均明顯高於巴基斯坦。正是在克林頓時代，美國國務院負責印度事務的南亞司才從近東司分離開來，而擺脫冷戰思維模式的克林頓總統，最終在21世紀初的訪印之旅中完成了美國對印政策的第一次大調整。

小布什政府時期美國外交新保守主義盛行，對外戰略重心因“9·11事件”轉向反恐和打擊伊斯蘭極端勢力，先後發動了阿富汗和伊拉克兩場戰爭，在中東和南亞地區投入大量精力和資源。雖然巴基斯坦作為反恐一線國家受到重視，但印度作為擁有全球第三大穆斯林人口且飽受恐怖主義襲擊傷痛的國家，與美國有廣泛的共同利益並積極支持美國政策，自然受到“牛仔總統”布什的歡迎。作為回報，美國打破常規給印度送上核協議大禮，而加強與印度在反恐和軍事安全領域的合作則是更重要的內容。隨著美印軍事部門高層對話的驟然緊密，海上務實合作逐漸被納入其中。2001年5月，美國副國務卿阿米蒂奇與印度官員探討在印度洋遏制海盜活動、打擊全球恐怖主義，以及拓展軍事交流等方面安全合作問題，這是兩國首次在部長級層面探討海上合作議題。同年11月9日，兩國元首會晤決定通過新戰略框架對話將美印戰略對話制度化。2002年12月，美海軍“卡爾文森”號核動力航母停靠孟買港。2005 年，美印簽署《防務關係框架》，並建立防務政策小組指導兩國防務合作，該小組下設五個具體事務小組。2007年7月，美國“尼米茲”號核動力航母訪問印度欽奈港，成為美印關係升溫的又一標誌性事件。

奧巴馬政府時期美國全球戰略受2008年金融危機影響逐步收縮，重心進一步從歐洲轉向亞太，防範中國的崛起日益成為美國戰略的重點。而與中國有著邊界爭議的印度同樣對中國存在強烈的戒備心理。這使美國在戰略上更加重視拉印製華，軍事和安全合作成為美印合作的關鍵支柱。在奧巴馬時代，美國對印軍售連續幾年超越俄羅斯成為印度第一大軍備供應商。2011年，美國海軍洛杉磯級攻擊潛艇“拉霍亞”號訪問印度果阿，這是美軍核動力潛艇為數不多的訪印活動之一，進一步密切了兩國海上軍事交流。

特朗普執政以來，美國政府對國際形勢的判斷趨於負面，認為大國競爭和地緣博弈全面迴歸，世界正面臨愈發激烈的政治、經濟和軍事競爭，其外交理念的核心是“有原則的現實主義”。特朗普政府先後出臺的《美國國家安全戰略》和《國防戰略報告》都將中國、俄羅斯列為“修正主義國家”和“戰略競爭對手”。在此背景下，特朗普政府高調炒作印太戰略，企圖拉攏印度平衡、牽制中國的戰略意圖非常明顯，並逐漸付諸行動。2018年3月，印度海軍司令蘇尼爾·蘭巴上將訪美，與特朗普

第二，印度自身崛起影響美國對印認知。過去20年來，印度經濟出現了持續高速的增長，綜合國力不斷提升，雖然沒有中國的成就那麼耀眼，但也足以吸引世界的目光，國際貨幣基金組織總裁拉加德曾盛讚在陰雲密佈的全球經濟版圖上，印度經濟是一塊亮點。印度日益上升的大國地位，不僅受到美國政府的關注，美國國會、智庫、媒體都在推波助瀾，整體上更加重視印度，美國對印度形象的認知愈發積極。

在克林頓時代，印度的戰略價值被重估，其正面形象逐漸顯現。幾乎與冷戰結束同期，印度拉奧

小布什政府對印度的印象更加正面，2002年9月的《美國國家安全戰略》對美印關係賦予新的含義,認為“印度有潛力成為21世紀最偉大的民主國家之一”,美國應“盡一切可能與印度建立強有力的雙邊關係,努力使我們的關係有相應的改變”。在布什政府

奧巴馬時代，印度在政治、經濟和軍事上的崛起更加迅猛，追求大國地位的雄心更加強烈。在地區事務上，印度在南亞的主導地位日益鞏固；在國際舞臺上，印度成為金磚四國成員，加入亞投行，支持全球氣候變化協定，在阿富汗重建、防核擴散、維護印度洋安全等方面發揮愈加重要的作用。面對印度與中國在亞洲同時崛起的態勢，奧巴馬政府在處理對印關係上更加謹慎，注重長遠，特別是莫迪上臺後，兩國元首的親密交往進一步放大了印度在美外交中的特殊地位，美印關係愈加成熟，開啟了新的蜜月期。2014年 10月莫迪訪問美國，雙方發表了《美印聯合聲明》，為莫迪執政後的美印關係打基定調，強調在防務關係中要以“最親密夥伴的同等標準”相互看待，在技術轉讓、軍貿、研發、共同生產等方面加強合作，並特別重申加強海上安全方面的合作，以確保航行自由。雙方還商定，將美印防務合作框架協議延長十年。2015年6月，美國國防部長卡特訪印，雙方簽署新的十年期《美印防務合作框架協議》，明確發展兩國防務合作中的“聯合研製關係”，同意加強在航空母艦以及噴氣發動機技術方面的合作，2016年開始，美印

特朗普政府對印度的態度總體上比較積極。特朗普執政時期，恰逢莫迪政府第一任期各項改革措施發力，印度經濟增速連續超越中國，軍事科技現代化加速提升，“莫迪經濟學”和“印度奇蹟”備受矚目，特朗普對印度的好感溢於言表，其在競選總統期間多次讚揚印度和美國印度裔，稱莫迪是“偉大人物”，自己是“印度人的粉絲”。剛剛就任總統，特朗普就在與莫迪的通話中強調印度是美國“真正的朋友”。2017年6月，莫迪訪美前夕，美國國務卿蒂勒森專門發表演講，稱美國願與印度發展“持續百年的更緊密的軍事、經貿和外交夥伴關係”。2017年8月，特朗普公佈阿富汗戰略，向外界明確發出美國在南亞“親印棄巴”的信號。

第三，美國對外戰略中的中國因素不斷髮酵。冷戰結束後，特別是進入21世紀以來，中國綜合國力的爆發式增長日益引起美國的警惕和恐慌，美國擔心中國崛起會破壞地區國際秩序，威脅其國際地位與國家利益。在美國

三、美國對印政策趨勢

伴隨著美國對印政策近20年的調整變化，印度的地位從美國的印巴戰略、南亞戰略的框架下逐漸上升到亞太和全球戰略的高度，美印關係經歷了前所未有的快速升溫階段，內涵不斷擴大。

美國對印政策的未來走向，存在一定的不確定性。首先，美印之間深層次的矛盾難以迴避。印度作為東方文明古國與美國存在異質性，且印度有根深蒂固的不結盟思想和戰略文化，經濟實力日益壯大的印度更加重視外交獨立性，美國能否始終掌控雙邊關係存在疑問。莫迪執政以來，印度在國際舞臺上異常活躍，國際影響力日益提升。面對雄心勃勃的印度，美國既想支持印度發展，幫助其提升國際地位，又希望把印度納入自己的戰略軌道，服從美國的利益。如果印度不能隨美起舞，甚至嚴重違背美國利益，今後不排除美對印政策出現搖擺。

其次，兩國關係存在一些短板。一是政治互信有待檢驗，雙方達成的很多共識和協議因工作層面存在官僚作風難以落實，如美印民用核協議的全面履行。二是經貿投資領域的合作潛力仍未完全開發，例如在雙邊貿易投資協定談判、知識產品保護以及美方收緊印方人員赴美高科技簽證發放等方面，美印之間仍有較大分歧。三是兩國在科技、能源、環境和地區合作等領域的交流仍有待提升。此外，在人員交往方面，印度高科技人才對美流失嚴重的局面沒有明顯改觀。總體來說，印度對美國的依賴仍遠大於美國對印度依賴，美國在兩國關係發展中佔有更多的政策主動權, 而美印關係未來發展主要取決於美國對印度戰略地位的認可，以及美國是否滿意印度對美國利益追求的屈從。

最後，美印兩國對於印太戰略的內涵和實質存在不同解讀。美國欲藉助印度構築印太安全體系並遏制中國的戰略意圖不可能不被印度識破，在特朗普奉行“美國第一”、在全球進行戰略收縮、要求盟友分擔更多責任和義務的情形下，美國對印太戰略投入口惠而實不至，很難吸引印度真心合唱。實際上，特朗普政府的印太戰略也有為印度的崛起未雨綢繆的考慮，加強美國對印度洋的控制或主導，防止印度成為對美國新的挑戰。如果不出意外，到21世紀中葉，中美印位列世界經濟體前三甲的局面將會出現並持續相當長的時期，如果中印攜手迎接“亞洲世紀”，美國對印政策面臨的挑戰將更加複雜。

不過，美國對印政策整體上會保持相對穩定和連續性，一段時期內出現全面倒退的可能性很小。首先，美印關係的基礎日益牢固。就目前的發展態勢而言，美印關係大局良好。在政治層面，美印關係從原來的非敵非友，逐步變成新型夥伴關係、戰略伙伴關係和全球戰略伙伴關係，定位逐步升級，內容不斷增加。在經濟關係層面，兩國的商品和服務貿易總額從2000年的190億美元增加到2017年的1260億美元，增長近6倍，印度目前是美國第9大商品貿易伙伴，第11大進口商品來源國，兩國還致力於不久將雙邊貿易擴大到5000億美元的水平，並就美印自貿協定進行磋商。在防務安全和反恐合作領域，自2005年美印達成防務框架協議以來，雙方聯合軍演次數大大增加，十年多來，美印軍事技術合作從幾乎為零增加到超過150億美元，其中包括提供最先進的美國軍事裝備。兩國還於2016年和 2017年分別簽署了《後勤交換協議備忘錄》和《通信、兼容與安全協議》，這是美國通常與軍事盟國之間簽署的三個基礎性防務合作文件中的兩項。2018年7月，美國商務部宣佈放寬向印度出口高科技產品的限制，賦予印度戰略貿易許可，使之享有與北約盟國同等的採購權，為印度引進最新軍事裝備和技術鋪路。兩國還就聯合研發生產先進軍備方面達成共識。此外，能源與環境、科技與醫療領域以及地區合作，也分別被美國列為美印夥伴關係的五大支柱之一。值得一提的是，數百萬印度裔美國人群體是美國政治中不可忽視的力量，在影響美國對印政策方面發揮了重要作用。美國內現有400餘萬印度裔群體，在2016年的大選中，很多傳統上支持民主黨的印度裔選民最終投票選擇了特朗普，成為特朗普的重要票倉。美國自1940年代開始放開印度裔入籍以來，在21世紀爆發大規模印度裔

其次，印度急速崛起的長期勢頭看好。印度作為印度洋地區最大國家，全球綜合實力排名不斷上升，無疑會受到美國的持續關注。美國高盛公司早在2005年12月的報告中就預測,如果不出意外,印度在 2035 年可能超過日本成為世界第三經濟大國。而實際上，印度自2016年修改統計數據後，GDP 的增速已經連續兩年超越中國，成為全球經濟增長最快的主要經濟體。根據最新公佈的數據，印度2018年全年GDP增速達到7.4%，而中國只有6.6%。另據國際貨幣基金組織預測，2018年印度GDP約為2.69萬億美元，排名全球第七位。如果按照這一速度，印度經濟總量躍升為世界第三的時間可能提前。印度近年快速崛起與印度教民主主義者莫迪總理的上臺有很大關係，莫迪繼承了人民黨領袖前總理瓦傑帕伊的遺志，大力推動經濟改革，重點開展土地、稅務和勞工三大改革，提出“印度製造”“數字印度” “清潔印度”等一系列令人眼花繚亂的

最後，美國印太戰略借重印度的需求旺盛。經過一年多的發展，特朗普政府印太戰略的概念內涵日漸清晰，內容措施也更具體，整體有逐步做深、做實的趨勢。印太戰略與奧巴馬的“亞太再平衡”戰略一脈相承，實際上是美國在國際格局東昇西降的大背景下實施戰略收縮和重新聚焦的舉措，可以預見，未來一段時期，印太戰略作為美國全球戰略的重要組成將逐步深化、細化，而印度在其中的地位和作用只會越來越重要。另一方面，印度的戰略利益也有與美印太戰略相契合的部分，印度在對美戰略意圖有所保留的同時，也希望從美國得到好處。因此，今後一段時期；美國在印太戰略的框架下與印度保持接觸、深化合作將是常態。

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