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項目概況

三亞市位於海南島的最南端，是中國最南部的熱帶濱海旅遊城市。《海南國際旅遊島建設發展規劃綱要（2010-2020）》（發改社會[2010]1249號）中明確提出海南現代基礎設施建設要求。據此，三亞市擬通過建設現代有軌電車系統，利用有軌電車通勤＋觀光的雙重功能，提升旅遊型城市交通基礎設施水平，有效拉動地方旅遊經濟。作為三亞市首條軌道交通線路，該項目串聯了三亞市核心旅遊資源及重要對外樞紐，建成後不僅能有效解決沿線居民的部分出行問題，也將成為三亞灣遊客出行觀光的一條靚麗風景線。

基本情況

三亞有軌電車示範線工程線路全長約8.37km，共設車站15座，南起勝利路與建港路交叉口，北止火車站，途經高檔住宅區、普通居住區、濱海旅遊服務帶及商業區。項目可行性研究報告於2015年12月批覆，項目批覆投資14.7億元。

三亞市有軌電車示範線工程線路圖

為加快三亞有軌電車項目實施，推動城市基礎設施投融資體制的創新，引進先進的管理機制和專業技術，提高城市基礎設施的服務管理水平，整合全生命週期服務效率，適度分配項目投資建設及運營管理風險，緩解政府當期財政資金壓力，平滑全生命週期財政資金支付額度，三亞市人民政府決定採用政府與社會資本合作（PPP） 方式實施三亞市有軌電車示範線工程項目。

社會資本情況

通過公開招標競爭，最終中國交通建設股份有限公司及廣州有軌電車有限責任公司聯合體中標。

項目進展情況

2015年12月，項目確定以PPP模式實施，2016年7月確定社會投資人，共歷時８個月。

運作模式

市政府授權交通運輸局作為項目的實施機構，授權交通集團作為政府出資人代表。交通運輸局通過競爭方式選定社會投資人，交通集團與選定的社會投資人成立項目公司負責投資、建設及運營管理，項目公司通過票款收取及可行性缺口補助獲得合理回報，運營期滿無償移交政府。

模式比選

在編制實施方案的過程中，南京卓遠資產管理有限公司作為項目諮詢機構根據現階段PPP項目模式要求及各類軌道交通案例情況，針對該項目的實際情況研究了BOT、BOT-分類還款、BOT-AB包模式等，並分別就各類模式下各方不同的出資比例、股權結構、合作期限等問題做了全面分析與比較，最終三亞市政府根據該項目的具體情況，決定採用BOT模式運作該項目。

相比較其他模式，該模式較為成熟，具有責權分配清晰、引資額度相對較大、社會投資人負責整體項目與全生命週期投資建設及運營管理等特點，可以有效地緩解政府方的當期資金壓力、合理地分配項目各階段風險，並賦予社會投資人更多的主觀能動性，使其專注於提升整體項目全生命週期各階段的效率。

交易結構

1、實施機構

三亞市政府授權市交通局作為實施機構。

２、出資人代表

三亞市政府授權市公交集團作為出資人代表。

３、資本金比例及投入模式

項目資本金佔總投資25％。鑑於項目建設的緊迫性，實施機構考慮到確定社會投資人後再成立項目公司將增加操作時間，故由市交通局先期通過出資代表（市公共交通集團）成立項目公司（三亞市軌道交通有限公司）。同時，由於項目被列入示範項目，國開基金先期確定給予一定支持，待確定社會資本後與其共同增資入股項目公司。

４、項目公司股權結構

市公交集團作為政府出資人代表出資1億元，在項目公司佔比27.22％。由於項目被列入示範項目，國開基金先期確定給予一定支持，擬以社會資本身份出資１億元，在項目公司佔比27.22％。公開招標選定的社會資本出資1.67億元，在項目公司佔比45.56％。

特許期

項目特許期25年，其中建設期3年，運營期22年。期限屆滿，項目公司將該項目所涉全部項目設施按照移交標準完好無償地移交給交通局或者三亞市政府指定的其他機構。

項目回報來源及機制

考慮項目經營性票款收入、多種經營收益不足以覆蓋建設、運營成本及社會投資人合理收益，項目最終確定不足部分由政府可行性缺口補助予以解決。通過對國內多種軌道交通付費模式進行比較，最終採用影子票價模式，由項目公司通過收取運營服務費獲得合理回報（包括建設成本、融資成本、運營成本、合理利潤等）。

運營服務費＝影子票價×預測客流量

可行性缺口補貼＝運營服務費－實際票務收入－多種經營收益

其中影子票價指社會資本為滿足建設運營及合理回報要求市交通局支付的單次測算票價，即社會資本在該項目響應文件中承諾的單次測算票價；預測客流量指項目可行性研究報告中的預測客流量數據。

收益分配模式

考慮到為可行性缺口補助項目，政府投入的股權部分放棄分紅以及從項目公司回收股本金投資，予以降低前期補助資金。

國開基金股權的回購和投資收益的支付根據國開基金、市公交集團、項目公司和三亞城投四方共同簽訂的《投資合同》執行，即由三亞城投負責回購國開基金在項目公司的股權並支付相應收益，因此國開基金不再享受項目公司分紅，亦不從項目公司回收股本金投資。

社會資本享有項目公司的分紅權，項目公司特許期滿並移交資產後公司全部清算收益。

競爭比選模式

因該項目擬採用“兩標並一標”的方式，由中標社會投資人自行負責土建及設備設施部分施工，因此選擇公開招標模式確定社會投資人。

風險分配

合同體系

虛線部分為社會投資人引入階段納入招標文件中的合同，雙線部分為項目公司成立後以項目公司為主體簽署的一系列合同，灰色部分為國開基金與三亞城投就股權回購事宜已簽訂的投資協議。（備註：①因項目公司在確定社會資本之前設立，所以在《項目公司股東協議》之外，項目公司單獨就社會資本與國開基金增資入股事宜草擬了《增資協議》。②因涉及三亞城投分期回購國開基金的股權以雙方之前簽訂的《投資協議》為準，並將此《投資協議》作為主合同《項目公司股東協議》的附件合同。）

績效考核

PPP項目需要通過績效的模式客觀評價項目公司運營管理綜合效果，提升公共服務效率水平。該項目建立了由“客運服務指標、設施設備運營指標、安全管理考核指標”等相結合的全方位績效評估體系。

（1）客運服務指標：主要包括客運量、開行列次；列車運行圖兌現率；列車正點率；有效乘客投訴率，有效乘客投訴回覆率等。

（2）設施設備運營指標：主要包括列車服務可靠度，列車退出正線運營故障率；車輛、信號、供電系統故障率；屏蔽門、檢票閘機抽檢故障率等。

（3）安全管理考核指標：主要包括一般隱患整改率、重大隱患整改率、大型聯合應急演練次數、運營人員崗前安全培訓率等。

（4）其他考核指標：主要包括車站、列車清潔度；乘客對運營服務滿意率；信息報送情況等。

原則上，達到規定的考核指標的，市政府（或授權單位） 足額支付項目公司運營服務費；達不到規定的考核指標，則從應支付運營服務費中減扣。

借鑑意義

該項目是國內第一條採用PPP模式成功實施落地的有軌電車項目，運作相對規範、方案較為完善、融資架構合理、交易架構能夠結合實際情況適度創新，通過多種模式降低政府可行性缺口補助，促進了三亞市基礎設施投融資體制機制改革。

（一）加強對項目公司監督，到位不越位

政府方出資代表作為項目公司的股東之一，在董事會中具有一定的表決權；同時項目公司的財務總監由政府方委派，在不具有控制力和管理權的情況下，監督並適度參與項目公司的日常運營，瞭解項目公司的運營狀態，對項目公司進行全面監督。

（二）積極爭取國開基金，創新模式降低項目融資成本

國開基金作為該項目的融資主體之一，以增資入股的形式對該項目進行一定金額的融資，降低了項目融資成本，進一步減輕了地方政府補貼壓力。國開基金並不參與項目公司的運營和管理，按照國開基金與三亞城投簽訂的《投資合同》約定，按照其股權比例參與分配，避免了不斷減少註冊資本的麻煩，又進一步降低了政府總體支出負擔，還有利於社會投資人獨立經營項目。

（三）合理制定績效考核機制

該項目是國內第一條有軌電車PPP項目，具有“旅遊＋通勤” 的特性，因此需要制定完善的能夠結合兩種運營組織模式特點的績效考核機制。實施機構在諮詢機構的協助下，能夠做到自主創新，提出了很多很好的績效考核指標，為後續有軌電車PPP項目實施提供了借鑑。

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