楊志敏：經濟單邊主義的“復活”及應對——從拉美國家與美國貿易關係演進的視角分析
作者：楊志敏，中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員
來源：摘自《拉丁美洲研究》2019年第4期；國際研究學部
楊志敏
中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員
自20世紀80年代以來拉美國家與美國貿易關係發展的過程中，先後遭遇美方兩波經濟單邊主義的威脅。2017年以來，美國新政府經濟單邊主義“復燃”，拉美部分國家再次成為貿易保護主義、經濟制裁、極限施壓的“重災區”。儘管雙方實力嚴重不對稱，拉美國家的應對手段受限，但其做法仍不乏有益啟示。
一、2017年之前拉美面臨的美國貿易政策調整
20世紀70年代之後尤其進入80年代，拉美國家受到了美國貿易保護主義從形式到內容變化的影響。90年代後，美拉迎來貿易自由發展時期，但美國仍舊採取多邊主義和單邊主義並用的手法。
（一）美國的激進貿易保護主義抬頭
20世紀80年代，拉美國家經歷了美國以動用“激進的單邊主義”——“301調查”為典型的貿易保護主義措施。其間，集中了美國對拉美國家發起的70%以上的案件，並呈現如下特點：一是動用了“301條款”、“特別301條款”和“超級301條款”下的各種調查。二是遭調查的國家集中度較高。絕大多數案件均涉及巴西和阿根廷。三是被調查的國家覆蓋較廣。四是實際採取措施的案件佔比不高，但起到了威懾效果。
（二）“美洲倡議”出臺與美拉自由貿易的發展
20世紀90年代，拉美開啟“新自由主義”改革，貿易自由化成為改革重點之一。美國也提出“美洲事業倡議”，將貿易自由化作為美拉經濟合作的中心內容。這標誌著美國對拉美政策做出重大調整。形勢變化有助於推動WTO的建立。其間，先後有13個拉美國家加入GATT或於WTO成立後直接加入該組織。
“美洲倡議”以構建覆蓋西半球的自由貿易區為目標，促進了西半球經濟一體化，“北美自由貿易協定”（NAFTA）隨之誕生。它所創建的“WTO+”範式被運用於美洲以及世界其他地區啟動的一系列協議談判中。
（三）美國的多邊主義和單邊主義手法並用
WTO成立後，美國更多倚重多邊貿易體制來處理貿易摩擦。但其針對拉美個別國家的經濟單邊主義措施並未改變，相反進一步加強。自1962年以來，其對古巴所採取的經濟封鎖、貿易禁運等單邊經濟主義措施一直持續。WTO成立後的第二年，美國出臺了“赫爾姆斯—伯頓法案”這種典型的單邊主義做法。
作為一項域外經濟制裁措施，該法案的特殊性在於，一是以經濟制裁為名行政治操控之實，二是在歐盟將美國告上WTO之後，將本來屬於政治安全的議題納入了經濟框架來討論。該法案反映出美國在推行國家戰略上多邊主義與單邊主義手法的並用。
二、美國新政府執政後經濟單邊主義的“復活”
2017年以來，美國新經濟單邊主義的“復活”，對包括拉美國家在內的全球多國採取了貿易保護主義、經濟制裁、極限施壓等一系列措施。
（一）美國的貿易保護主義“重燃”
美國重新採取“232調查”“201調查”“301調查”等措施。其中，以“威害國家安全”為由發起“232調查”，旨在對拉美國家施壓，對進口鋼和鋁產品加徵關稅，讓墨西哥、巴西、阿根廷和委內瑞拉等均牽涉其中。一是對墨西哥採取以“關稅豁免與NAFTA重談掛鉤”。二是力壓巴西和阿根廷通過“‘主動’削減配額換取關稅豁免”。三是藉機指責委內瑞拉。美國認為該國“產能嚴重過剩，是潛在的不可靠供應商，並且是來自中國轉運鋁的可能來源”。與此同時，美國繼續用“特別301條款”“鞭策”拉美國家提升知識產權保護。
（二）美國的單邊經濟制裁措施升級
美國政府幾乎全盤拋棄了上屆政府改善美古關係的“政治遺產”，並採取了更強硬的措施。“赫爾姆斯—伯頓法案”頒佈後，迫於國內外強烈的反對聲音，尤其是在美國與歐盟達成有關協議後，美國並未實施該法案中最具治外法權色彩的第3條，即“保護美國公民財產權”。但本屆
政府定於2019年5月2日實施該條款。據此，美國公民有權在美國法院對使用古巴革命勝利後被政府“沒收”財產的古巴實體及與其有經貿往來的第三國企業提起訴訟，這意味著美國經濟制裁達到前所未有的力度。（三）美國屢次採取極限施壓的手段
墨西哥是美國政府極限施壓的典型。在邊境牆修建、NAFTA重談、鋼鋁產品關稅、非法移民等問題上，均留下了美國施壓的印記。其中，又以美國將關稅與解決非法移民問題掛鉤的施壓手段最為極端。2019年5月30日，特朗普政府以阻止經墨西哥進入美國的中美洲非法移民措施不力為由，宣佈從6月10日起對所有該國輸美商品加徵關稅。
此次施壓，一是方式特殊。擬加徵的關稅稅率將逐級遞增，直至墨西哥實質性地阻止了進入美國的非法
移民潮。二是時機特殊。正值《美墨加協定》需三國立法機構批准之際。之後，儘管墨方在重壓下與美方達成協議，但美方仍表示，若墨方沒有遵守協議，還可能對其加徵關稅。三、拉美國家採取的主要應對措施
在分別經歷了20世紀七八十年代美國經濟單邊主義的初試牛刀和當前的重磅“復活”之後，拉美國家已經並正在採取一些必要應對措施。
（一）力推基於規則的多邊和雙邊貿易
長期以來，對美經濟“依附”程度較高的拉美國家（尤其墨西哥）對與美國發展經貿關係心態矛盾：既希望密切與美國的關係，也擔憂美國在雙邊關係上佔據的支配地位。
面對貿易保護主義威脅，墨西哥在積極應對。一是構建雙邊規則來規避美方貿易保護主義的隨意性。墨西哥加入NAFTA談判的初衷之一，就是要通過雙邊FTA來避免美國隨意採取貿易保護主義。而重談NAFTA，則旨在通過新“規則”再次“鎖定”美國的“不確定性”。二是利用多邊貿易體制的規則對美國說“不”。墨西哥不僅對美國採取了相應的報復性關稅措施，而且將其訴至WTO。三是將談判作為化解美國極限施壓的主要途徑。在屢次遭極限施壓的情況下，墨方最終用談判的方式予以化解。因為墨西哥深知以當前經濟實力對美國進行報復將是一個代價昂貴的政策選擇。
（二）通過立法阻斷域外經濟制裁
“赫爾姆斯—伯頓法案”是域外經濟制裁最極端的例子之一，它也將威脅到非直接被制裁對象的第三國的利益。該法案一經出臺，即遭到歐盟、加拿大和墨西哥等美國主要盟友的激烈反對。為保護自身利益，墨西哥等國相繼通過“阻斷性”行政法令或立法來阻止美國的司法管轄。禁止本國國籍或外國國籍的法人或個人的行為受到外國法的域外管轄，並拒絕承認和執行根據域外法律做出的司法判決。這將為墨西哥規避“赫爾姆斯—伯頓法案”第3條實施後提供應對手段。同時，墨西哥手中尚有兩個可能選項，一是採取當年歐盟的做法向WTO提起訴訟，二是向NAFTA相關爭端解決機制申訴。
（三）以開放的地區主義促經濟一體化
當前，拉美國家堅持開放的地區主義、自由貿易和經濟全球化，並用行動對經濟單邊主義說“不”。以本地區兩個最重要的次區域經濟組織——“太平洋聯盟”和“南方共同市場”為抓手，在深化地區內部經濟一體化的同時，拓展與世界其他地區間的經貿合作。
一是推動與亞太國家的跨太平洋合作關係。在美國“退群”的情況下，墨西哥、智利和秘魯作為“太平洋聯盟”成員力推《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》建成。二是編織連接歐洲的大西洋合作紐帶。南方共同市場與歐盟經過20年的努力終於達成雙邊自由貿易協定。三是進一步密切與中國的經貿關係。太平洋聯盟、南方共同市場均在加強對華合作。拉美國家積極加入“一帶一路”倡議，雙方在貿易、投資和基礎設施等領域的合作成效顯著。
四、結論
其一，美國對外貿易政策雖與全球、西半球和拉美地區發展背景相關，但此次經濟單邊主義的“復活”主要出於美國新政府的“不尋常”的執政理念。
其二，作為全球最大的經濟體和唯一的超級大國，美國曾經是並將繼續影響拉美地區和全球經濟發展的關鍵因素。
其三，在世界經濟格局已經發生深刻變化的背景下，由於包括中國在內的一批新興經濟體的發展壯大，形成了一股對經濟單邊主義的重要牽制力量。
其四，今天，堅持經濟全球化、維護基於規則的多邊貿易體制依然是包括拉美國家在內的全球各國的普遍共識。
其五，當前堅持以WTO作為多邊貿易體制核心的重要意義凸顯，同時也存在對其進行適當、合理改革的必要。
其六，今後美國對拉美以及其他國家的貿易政策仍存在諸多的不確定性和反覆性。
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