在中國歷史上，袁世凱可以說是一個頗有爭議的人物，很多人都會覺得他是一個賣國賊，但實際上袁世凱並沒有實際做出賣國的行為，相反對於中國的主權問題上，他還對中國的統一做出了不小的貢獻。而他畢生最為讓人詬病的恐怕就是他的思想過於腐朽，因為當中國已經迎來民主的曙光的時候，袁世凱卻還在做著他的皇帝夢，竊取中華民國的革命成果，在北京重新建立起皇帝的稱號，這恐怕是他這一生最大的失敗了。
還需要說明的是，袁世凱在歷史上屬於真正的實幹家一類的人物，他在直隸任上，開創了中國警察史上的一個第一，一直被後人津津樂道。
關於警察的歷史源遠流長。“警察”一詞最早源出於古希臘，表示“秩序”、“社會和平”的意思。在古代中國，警察行為的歷史萌芽可追溯至夏商時期，距今兩千五百多年的西周，就已有了類似現在治安管理的職能分工。當時，國家設有司民（戶籍）、司稽（捕盜）、司寇（刑獄與糾察事務）等相應的官職。
近代中國，西風東漸。警察制度作為“良法美政”也逐漸引進中國。準確地說，警察制度進入中國人的視野，始於19世紀中葉。當時，帝國主義在中國租界內（特別是在上海的租界內）設立警察機構，這是國人接觸、認識西方警察制度的窗口。1876 年，久居上海的葛元煦出版了《滬遊雜記》，這是最早有關租界事與物記載的書籍，其中有對英工部局巡捕房活動的記載。但這終究只是一本遊記，其主旨在於向公眾展示租界生活，並非特別介紹英國警察制度。因此，不可能引起清王朝的重視。
清朝巡警部官員，趙秉鈞（左）徐世昌（中）毓朗（右）
19世紀末，一些改良主義進步人士看到西方警察制度對社會治安、人民安定生活帶來的益處，建議將這一制度引入中國。中國警察就是在這樣一種背景下呼之欲出了。
1897年，維新派人物康有為曾經提出“設巡捕”的主張；1898年，他又上書光緒皇帝，設立“警捕”，與此同時，湖南按察使黃遵憲看到當時的保甲制度不能滿足維護社會治安的狀況，也提出了類似的主張。
黃遵憲是廣東嘉應州人，字公度，何如璋出任駐日公使之時，他曾經被任命為何如璋的參贊官出使日本。在日本期間，他對日本的改革經驗非常讚賞。光緒帝推動維新變法，黃遵憲提出了一套“地方自治”的理論及種種改革措施。對於社會秩序的安定與維護，他建議朝廷仿效西方和日本國家的警察制度“分官於民”，在中國設立警察，社會的穩定也是推動變法的必然步驟。
黃遵憲提出的改革措施有十二項：一、保衛局；二、遷善所；三、整頓刑獄；四、課吏館；五、時務學堂；六、武備學堂；七、南學會；八、湘報館；九、團練；十、礦務；十一、內河小輪船；十二、湘粵鐵路。其中首推保衛局。
黃遵憲畫像
根據黃遵憲的建議，湖南首先成立了保衛局，這可視為警察局的前身。對其指責，黃遵憲在他的《日本國誌》中，做了描述：“在保護人民：一去民害、二衛民生、三檢非違、四索犯罪……”。因此，黃遵憲向湖南巡撫陳寶箴提議設立湖南保衛局。
既然保衛局的設立有著民生、安保的職能，黃遵憲據此制訂了《湖南保衛局章程（四十四條）》對保衛局的職能、機制、職責、紀律及巡警的條件等等，都作了規定。
章程指出，保衛局的性質是“官紳商合辦”。職能是“去民害，衛民生，檢非違，索罪犯”。對於保衛局機構的設置，則提出設立總局一所，長沙城中分東西南北，設立四個分局，城外設分局一個。每個分局下面又設立小分局六個，共設小分局三十所。
對於招募警員的所符合的條件：“一須年在二十歲以上，三十歲以下者。二須曾經讀書識字，粗通文理者。三須身體強健，能耐勞苦者。四須性質和平，不尚血氣者。五須有保人。六須考驗。七不準以曾經犯罪之人充當。”此外，對於警員的紀律約束還規定了職責九條以及“兩不許”、“七不準”的紀律和獎懲制度等等。
晚清時的中國警察
根據黃遵憲的建議，1898年7月27日，湖南保衛局正式成立。機構的成立完全仿照西方和日本警察機關，但由於是官紳合辦的形式，所以警員的素質與西方警察相比有很大差距。遺憾的是，後來維新變法失敗。湖南保衛局作為一種新生事物，也被保守派裁撤。湖南保衛局只存活了三個月，便宣佈夭折了。雖然如此，湖南保衛局作為中國警察的前身。畢竟開了中國近代警察史的先河。
湖南保衛局在維新鬥爭中，被腰斬而夭折，但時隔一年多後發生的八國聯軍攻佔京津，卻陰差陽錯的使警察制度在中國開花結果。
1900年，八國聯軍攻佔天津、北京後，清政府不得不於1901年與西方列強簽訂了喪權辱國的《辛丑條約》，除了割地賠款外，西方列強還希望隨時染指中國事務。因而，在《辛丑條約》中規定，八國聯軍將天津歸還清廷後，清政府不得在距離天津租界20公里內駐紮軍隊，這種規定實際上是剝奪清政府在整個天津市的駐兵權。天津是北京的門戶，中國軍隊如不能在天津駐守，西方列強隨時可以兵臨北京城下，要挾清政府，這是清政府所不願意看到的現實。同時，清政府滿朝文武官員也沒有一個人敢於不帶一兵一卒，前去接收八國聯軍滿街橫衝直撞的天津市。
袁世凱復闢帝制，圖為準備鳴鼓的祭天儀式現場
後來，清政府把這個難題交給了創辦新軍的袁世凱。袁也堪稱一個新派人物，對西方的軍警制度有一定的瞭解。
慈禧太后交給袁世凱這個老大難問題，使他聯想到，太后與光緒帝倉皇逃亡西安之時，京城一片混亂，案件跌出的局面，聯軍為了控制京師混亂的局面，便將西方的警察模式搬了進來，找了一些中國人，成立了“安民公所”，雖然沒有叫警察的稱謂，但是卻行使的是警察的職責，主要是防止社會騷亂，維護治安，保障社會秩序，處理突發事件等等。聯軍撤出後，“安民公所”雖然已不復存在，但這卻是袁世凱對這一形式產生了濃厚的興趣，他又聯想到上海、天津、漢口等地外國租界區設立“巡捕房”，對租界區社會治安所取得的成效，於是便決定將這一形式和制度引入到天津。況且，自聯軍撤出後，清廷為了維護京師社會秩序，已經設立了“善後協巡營”，雖然歸朝廷管理，但在性質上和職能上主要是行使司法、警察、市容的混合體，基於這些現成的事例，袁世凱在接收天津前，從自己的軍隊中選拔3000名士兵，進行短期的警察訓練，使之熟諳警察的職能，然後脫下軍裝，換上警察制服，稱之為“中國警察”。接收時，袁世凱命令地方官員率領這3000名警察長驅直入駐守天津，一方面維持社會治安，一方面進行軍事戒備。史載當時八國聯軍也啞口無言，因為袁世凱派來的不是軍隊，而是維持治安的中國警察，這和《條約》的條款毫無衝突之處。
袁世凱此舉既維持了天津的社會治安，又在實際意義上維護了中國主權，贏得了慈禧太后的歡心。於是，她下了一道懿旨，要求全國各地都要效仿袁世凱建立警察制度，使警察制度逐步推廣。
袁世凱建立警察制度維持社會治安，使得當時混亂的社會秩序得到一定的改觀。因而，清政府號召全國各地效仿。從此，象徵著國家安全和社會安定秩序的警務系統逐漸在中國大地建立，並在變革中逐漸壯大和成熟。
袁世凱胸有成竹地派駐警察部隊，是因為這支隊伍經過了從軍到警的訓練，在西方列強尚未歸還天津之前，1902年5月，袁世凱便開始著手建設警察部隊了。
這是中國歷史上第一支現代意義的警察部隊，也是第一支在作為鎮壓工具之外、還肩負著為普通民眾服務的武裝力量。但是，袁世凱沒有想到這支隊伍很快便派上了用場，併成為國家行使主權的象徵。
清末民初達官貴人的出殯現場，巡警在維持秩序
警察部隊進駐天津後，袁世凱任命趙秉鈞出任天津巡警總監，另聘日本顧問伊藤次郎、原田俊三，以此前訓練的3000名警察為基礎，收編了八國聯軍佔領期間的巡警隊，組成了新的天津巡警機構，分“南段”和“北段”兩個巡警總局，分別有2000人和1500人，下轄馬巡隊、河巡隊、拘留所、備差隊、消防隊、軍樂隊和探訪隊(偵緝隊)等。不久，袁世凱下令設立了天津警務學堂，並在次年兼併保定警務學堂，更名為北洋警務學堂，成為大清國新式警察的搖籃。
北洋警務學堂成為中國專門的警察學校。1903年，袁世凱又命令將保定設立的巡警學堂，併入北洋警務學堂，改稱“北洋巡警學堂”。學堂聘請日本警視廳警官三浦喜傳為總教習，聘英、德、日三國警官多人充教習。編譯國外書籍為教學課本，培養巡警和高級警官。首期招生260名，學期警官班兩年，巡警班一年，開設督察、律例、法政、國際法等課程，畢業後分配天津、上海、南京等地。
1905年9月，袁世凱又建議設立巡警部，由徐世昌、趙秉鈞分任尚書、侍郎，巡警制度由此在各省推行。天津因此也竟被外國人描繪為“世界上擁有最好的警察制度的城市”。當時的英國《泰晤士報》記者莫里遜曾經與天津的警察部隊有過接觸。親眼目睹使他有著很多感觸。他後來回憶道：在天津的大街上，經常可以看到警察幫助行人。對此，莫里遜說：“在過去的大清帝國裡，你能想像這種事嗎？”也就是從這個時候起，警察出現在中國社會之中，成為社會管理不可或缺的組成部分，警察制度也從天津推廣到全國，從近代推廣到現代。
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