大鵬視野戰略策劃中心 主任

根據最新工作方向，未來將重點做大做強中心城市和城市群。那麼，對於分佈廣泛、數量眾多的中小城市，尤其是縣域經濟該怎麼發展？

縣級單元是推動新型城鎮化的重要組成部分，研究和把握縣域城鎮化特徵與趨勢顯得至關重要。中部地區城鎮化模式不同於東部，以縣城為核心載體的本地城鎮化特徵明顯，鄉鎮對於城鎮化作用有限，城鄉體系趨於扁平化，縣城為核心的縣域一體化生活圈逐步取代鄉鎮區為紐帶的鄉鎮生活圈，不同類型區的城鎮化特徵各異，應制定更深入具體的城鎮化與發展策略，積極探索中部地區自身特色的城鎮化道路。

根據諾瑟姆城鎮化曲線，2018年我國城鎮化率達到59.58％，仍然處於城鎮化加速發展的階段。城市群由於其強大的經濟要素集聚能力和非農人口的吸納能力，成為各界關注的焦點地區。而關於以人口淨輸出為特徵的中西部縣域空間單元的研究則相對薄弱，中西部縣級單元1315個，面積廣闊、人口眾多，中西部地區縣域空間單元總面積和總人口分別約佔全國比例的76%和43%，據不完全統計，中部地區和西部地區的城鎮化率分別為48.5%和44.8%，明顯滯後於東部地區和我國城鎮化平均水平，但卻是對於我國能否在2020年實現全面建設小康社會目標的關鍵地區。

一、構建適應就地城鎮化的城鄉空間格局

1、以縣城為核心載體

通過居住城鎮化和就業城鎮化意願兩項核心指標的統計結果可以明顯得出，未來城鎮化將主要是在縣域內完成，即本地城鎮化為主，異地城鎮化為輔，並且縣城在其中扮演了核心載體的關鍵角色，將成為未來縣域內吸納人口的最大載體，這一點與已有的研究成果表現出高度的吻合。隨著目前“產業向縣城產業集聚區集中”推行和縣城產業集聚區、特色商業區的推進，縣城未來吸納勞動力的能力將持續增強。通過運用三元思維分析得出，其中城鎮化人口主要來自於村莊，同時，研究發現也有相當一部分來自於鎮區居民。

人口城鎮化趨勢圖

2、鄉鎮對於城鎮化作用有限

通過居民整體居住與就業意願選擇比例分析，鎮區比重並不高；而且進一步分析鎮區居民和村莊居民城鎮化意願，鎮區居民具有更為強烈的城鎮化意願，甚至高於村莊居民15%，這是以往研究中尚未關注過的。可以預見未來鎮區也將會有大量人口流出，雖然部分鄉鎮具有相對較強的吸引能力，但總體上鎮區在未來城鎮化中扮演的角色相對有限，甚至部分鄉鎮未來存在停滯甚至衰退的可能，這與東部高度城鎮化地區關於鄉鎮地區的研究具有明顯差異，表明中西部地區的城鎮化有別於東部沿海地區，進一步印證了已有研究成果，尤其是用實際數據做了有力支撐。鑑於此，中西部地區有必要適時地推進撤鄉並鎮戰略，培育部分發展潛力巨大的核心城鎮發展。

3、村莊逐步縮減是必然趨勢

村莊地區人口是淨流出，大多數流入城區，少部分流入鄉鎮，仍有一部分人選擇留在村莊，可以預見村莊發展趨勢是逐步縮減，但是仍有部分村莊將長期存在。必須清醒地認識一點，城鎮化意願不能等同於城鎮化能力、城鎮化決策行動；必須正視城鎮化是一個漸進過程，不可能一蹴而就，盲目地拆遷與合併都不可取；核心在於認識居民的核心訴求，合理有序地引導。村莊發展重點應以整治完善為主，加強設施的配置和合理引導，著重整體環境的提升，走特色化道路。尤其是對於留守村莊人口根據性別、年齡、受教育程度、家庭結構等特徵有針對性地進行設施的配置；對於具有生態、文化、旅遊特色的村莊應鼓勵特色化發展，使鄉村更像鄉村，留住美麗的鄉愁。

二、構建扁平化的城鄉空間體系

1、“縣城—村莊”現代扁平化城鄉結構體系逐步取代“縣城—鄉鎮—村莊”傳統垂直城鄉結構體系

城鄉空間結構重構

“中心城市——中心鎮——一般鎮——中心村——基層村”五級垂直城鄉體系是傳統農業社會封閉狀態下的產物，是基於職能規模等級的序列；而現今應更主要的是突出功能的特色化、扁平化的分區分工合作體系，呈現扁平化、網絡化、多元化、互動化的全方位立體型的城鄉空間功能分區式格局，不再是傳統的垂直化、層級化、單一化、單向化的城鄉空間等級體系式格局。因此，以“三結構一網絡”為核心內容的傳統城鄉總體規劃也面臨轉型，傳統城鄉體系中中心村、一般鎮的作用將逐步弱化，而縣城、重點鎮、村莊將會變得更為穩定和增長態勢；傳統的三大結構中職能結構向功能結構轉型、規模等級結構向規模扁平化結構轉型、空間結構向空間功能分區轉型。而對於村莊之間垂直分工關係不再存在，應該弱化或取消中心村序列，著重村莊分區分類，突出特色化發展。

2、縣城為核心的縣域一體化生活圈逐步取代鄉鎮區為紐帶的鄉鎮生活圈

縣城作為未來縣域城鎮化的核心載體，整個中心城區的規模將逐步增大，使得人口、產業在縣城高度集聚。縣城的輻射功能將呈現幾何倍數增強，尤其隨著信息化、網購的流行普及；汽車、電動車現代交通工具的普及；農業現代化、機械化的普及、農村土地流轉、土地確權、戶籍放開，城鄉差異逐步縮小；同時，農村生態環境的良好、居住條件空間寬敞優越、城市環境生態較差、生活成本高、生活節奏快會對城市居民形成較大拉力；城鄉公共服務的均等化，在此幾項的比較中，可以想見在未來城鄉的頻繁互動中，整個縣域內的生活圈半徑在逐步擴大，人流、物流、信息流等生產生活要素在縣域內的流動將會更加頻繁，傳統的村與村之間、村與鎮之間聯繫變得更為鬆散，而村莊與縣城之間的聯繫將會更加緊密，甚至會強於傳統的村莊與村莊、村莊與鎮區、鎮區與鎮區之間聯繫。

三、構建差異化的城鄉空間策略

1、鎮區與村莊差異性引導

城鎮化推拉力因素綜合作用示意

基於居民意願調查分析，鄉鎮區居民具有明顯城鎮化意願，甚至強於村莊居民，表明鎮區處於更為動態的變化過程，具有明顯的“過渡性”特徵，鎮區並不是城鎮化的最終形態，未來存在極大的不確定性。而且鎮區居民與村莊居民無論就業，或是推力、拉力影響因素方面都表現出較大的差異，因此，在未來的城鎮化發展中應對鎮區和村莊制定差異化的引導，優先配置教育、醫療、交通等共性的需求，依據鎮區居民與村莊居民不同的需求差異，分別依次配置各自所需的設施。同時，對於鎮區未來堅持審慎的發展和確定規劃規模，不適宜規劃太大，而更多是強調設施與服務功能的完善，應宜存量規劃為宜，部分地區採用增量規劃，個別地區甚至考慮採取減量規劃。

2、分區分類的空間策略引導

由於自然地理、經濟發展水平、產業結構、空間區位、資源稟賦、生活方式與習慣等多重因素影響，即使同一縣域內也存在明顯的空間差異性。因此，未來的城鎮化發展中空間功能分區顯得十分必要，城鎮化策略制定中不能一刀切，應科學合理地確定相應的空間功能分區，依據不同分區確定相應的空間功能定位、分區組織、產業佈局、交通網絡、針對性的設施配置以及相應的城鎮化發展策略。

對於不同鄉鎮應採取分類發展引導措施，大規模地推動各鄉鎮和整體禁止鄉鎮和村莊發展工業的做法都不可取，允許和鼓勵部分有條件的鄉鎮，在規劃中可以考慮適度強鎮擴權，給予鄉鎮更多的發展自由空間，尤其是條件優越的鄉鎮鼓勵地方特色的產業集群發展，培育發展成為具有小城市規模的功能單元；部分鄉鎮演化為服務周邊村莊的功能單元；部分鄉鎮甚至逐步衰落為村落社區功能單元。

四、未來何去何從

本文嘗試提供一種新的研究縣域城鎮化的視角和方法，更為全面系統客觀地分析和研究不同地區城鄉動態變化發展的過程、特徵與內在機理，尤其有利於辯證的區分東中西部地區城鎮化發展模式的不同，以期能更好地指導各自地區城鎮化的科學合理有序發展，並對預測不同地區人口與城鎮化水平也有一定幫助。

研究表明村莊居民與鎮區居民之間城鎮化意願特徵存在較大差異；城區、鎮區在城鎮化進程中承擔角色有較大差異；不同類型區的城鎮化特徵也各異，因此，單一的城鄉二元結構研究視角需要向“城—鎮—村”三元結構轉變，應該更深入具體的制定城鎮化與發展策略。中部地區城鎮化模式不同於東部，應積極探索中部地區自身特色的城鎮化道路。對於中部地區來說，以縣城為核心載體的本地城鎮化特徵明顯，鄉鎮對於城鎮化作用有限，村莊逐步縮減是必然趨勢；城鄉體系趨於扁平化，“縣城—村莊”現代扁平化城鄉結構體系逐步取代“縣城—鄉鎮—村莊”傳統垂直城鄉結構體系；縣城為核心的縣域一體化生活圈逐步取代鄉鎮區為紐帶的鄉鎮生活圈；應針對鎮區與村莊、不同空間的差異制定分區分類的空間引導；對於現階段的廣大中西部地區，實施分級分區分類分佈的設施配套推進策略顯然更具現實意義。

李俊鵬

大鵬視野戰略策劃中心 主任

聚焦區域和城市發展戰略、文旅項目策劃諮詢、相關規劃技術諮詢，從業10餘年，操盤各類實戰案例100多項。

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