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一.項目背景

（一）項目背景：

自2014年以來，國務院及國家各部委大力推進政府和社會資本合作模式，在此背景下，市發改委及市交通委積極響應國務院、各部委及北京市委、市政府的最新政策導向，提出未來幾年北京市擬實施迫切性強的興延等幾條高速公路建設任務，若採用原有融資模式，項目資本金比例普遍要達到70%以上，市財力當期難以承擔。因此需要創新機制，積極採取PPP模式建設，拓寬建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制。項目採用BOT模式投資建設，北京市政府授權市交通委作為實施機構，市交通委通過公開招標方式選擇中鐵建聯合體作為社會投資人。為了創造更好的市場化條件，市政府對擬實施的項目安排資本金補助；同時，在運營期通過多種經營收入以及財政補貼保障項目投資回報。通過以上措施，以首發集團作為政府出資人代表，引進社會投資人參與項目投資建設，解決新建高速公路的資金需求。

圖1：北京市高速公路

1、ppp：

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關係。

PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關係，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

分為：

2、外包類

PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之託代為管理維護設施或提供部分公共服務，並通過政府付費實現收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。

3、特許經營類

項目需要私人參與部分或全部投資，並通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關係，因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決於政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監管機制，特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢，節約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。項目的資產最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即合同結束後要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。

4、私有化類

PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。由於私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有，並且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大

5、BOT

BOT 實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒佈特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施並管理和經營該設施及其相應的產品與服務。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。

（二）區別

1、 ppp模式不是一種固定的模式，而是包含多種操作形式，BOT也是PPP的一種。

2、 BOT模式中政府與企業更多是垂直關係，即政府授權私企獨立建造和經營設施，而不是與政府合作。ppp模式則強調政府與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關係。

3、運行程序不同：

BOT模式運行程序包括：招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設、項目運營管理、項目移交等環節。

PPP模式運行程序包括：項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交環節。

從運行程序的角度來看，兩種模式的不同之處主要在項目前期。PPP模式中私人企業從項目論證階段就開始參與項目，而bot模式則是從項目招標階段才開始參與項目。

在ppp模式中，政府始終參與其中。在bot模式中，在特許協議簽訂之後，政府對項目的影響力較弱。

二.項目實施方案分析

（一）項目概況

興延高速公路是2019年世園會外圍配套交通項目，也是2022年冬奧會期間中心城與延慶比賽場地的主要聯絡通道之一。項目全長42.2公里。全線於2015年10月啟動建設，於2018年底建成通車。

項目在原有京藏高速、京新高速的基礎上為京西北方向增加了一條快速通道，緩解了我國華北地區及北京市西北方向現況交通壓力，進一步促進了京津冀區域交通一體化。

圖2:北京市高速公路

（二）項目難點

1、投資規模大。項目總投資約143.5億元，單公里造價達到3.5億元。若按原有“政府資本金+債務性融資”的融資方式，政府投入資本金約需130億元，當期的財政實力難以承擔。

2、施工難度大。項目全部位於西北部山區，橋隧比高。全線共設隧道5處，其中，3公里以上的特長隧道3處，最長隧道全長達到5700米，在特長隧道施工方面的經驗較為缺乏，施工方面存在一定的難度。

3、施工工期緊張。由於延慶世園會於2019年4月份正式開幕，興延高速公路作為世園會重要的配套基礎設施之一，有非常嚴格的工期要求，市政府要求興延高速公路必須於2018年12月底之前完工。

4、經營性收入難以覆蓋建設運營成本。本項目主要的收入來源是車輛的通行費收入。根據測算，項目的經營收入僅能平衡約14.5億元的銀行貸款，若沒有其它的經營收入來源，遠遠無法滿足投資人對投資回報的要求。

首先是最傳統的方案，也就是不把項目對外招標，不利用社會資本。除項目本身能平衡的銀行貸款外，政府需要投入足額的項目資本金，剩餘部分由政府出資代表首發集團以自身名義通過銀行貸款或發債解決。這裡的政府出資代表首發集團指的是首發集團將代表政府設立項目公司（也就是具體建設和運營高速公路的主體），同時從股東角度以及行業運營角度對項目公司所提供的公共服務進行管理監督。這種方式的優點在於，市政府在運營期內不進行補貼，可以減少運營期間的資金支出。並且由於PPP模式會涉及到較複雜的交易結構和長期合同，這種參與方較少的傳統模式可以提高資金籌措效率。但是他的缺點在於，政府需要在較短的時間內籌措資金，不利於財政穩健性，壓力較大。

第二種方案就是PPP模式，市政府承擔工程總投資的25%（36億元）以及徵地拆遷費（40億元），合計約76億元；剩餘資金由中標的社會投資方自籌資金和項目公司融資解決。除此之外，運營期間，市政府需要對項目約定通行費標準和實際通行費標準之間的收費差價進行補貼以承諾對於社會投資方一定的項目收益。

這種方式一定程度上緩解了政府短期籌資壓力，通過社會資本的參與合理的分擔了部分政府的風險。此外，由於項目的收益涉及整個生命週期，在利益驅動下，私營機構將基於更長遠的考慮，選擇最合適的技術，實現設施長期價值的最大化和成本的最小化。而該模式也存在一些缺點，首先由於金額較大的徵地拆遷費和後期的運營補貼，政府仍面臨較大的資金壓力。其次也是PPP模式普遍具有的缺點，比如在PPP模式中，一方面，居高的投標成本和交易費用以及複雜的長期合同，導致很多規模較小的私營機構對PPP項目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標過程不能實現良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍採用的特許經營制度，實際上使中標的投資運營商獲得了一定程度的壟斷性。除此之外，PPP模式通常需要多個獨立參與者合作，而多個參與者會導致整個項目的約束條件增加，從這一角度又可能會使效率降低。而且私營機構投標前的法律諮詢等支出會包括在投標價格中，從而傳導給政府，並且大量合約的簽訂所需的額外費用也使得總成本在無形增加。

第三種方案在第二種方案的基礎上，減去了政府承擔的徵地拆遷費。這種方案既具有PPP模式的優點，同時相比方案二充分考慮到了建設期的財政承受能力。因此，本項目採取方案三。

（四）實施要點

1、項目運作模式

項目採用BOT模式投資建設，北京市政府授權市交通委作為實施機構，市交通委通過公開招標方式選擇中鐵建聯合體作為社會投資人。首發集團作為政府出資人代表，與社會投資人共同成立項目公司。市交通委通過PPP合同授權項目公司投資、建設及運營管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。項目特許經營期內的特許經營權，包括高速公路收費權、沿線廣告牌以及加油站經營權。

2、融資結構

圖3：融資結構圖

本項目總投資約143.5億元，其中政府按項目總投資的25%出資，約36億元；社會投資人按雙方股權比例相應出資，約37.5億元，剩餘資金由項目公司融資解決。

優點：滿足了項目的最低資本金比例要求；項目公司可以通過PPP協議向銀行進行質押貸款，充分發揮了項目公司的融資能力；政府僅投入了36億元的資本金就撬動了約110億元的社會投資，極大的緩解了政府當期的財政壓力。

3、項目公司股權結構

項目公司由首發集團以及社會投資人共同成立。其中，首發集團利用政府資本金出資佔股49%，社會投資人出資佔股51%，首發集團在項目公司中不分紅。

優點：

(1）滿足財政部要求，政府在PPP項目中持股比例低於50%。

(2）政府可以通過首發集團參與重大事項的決策，保證公眾利益最大化

(3）首發集團不分紅符合政府提供公共服務應滿足公益性的要求

4、投資回報機制

一方面採用廣告牌、加油站等多種經營收入增加項目的現金流；

另一方面採用約定通行費標準的方式，由市財力對實際通行費標準與約定通行費標準之間收費收入的差額進行補貼；此外，還通過保底車流量的設計，政府承擔了最低需求的風險，就是當運營年度實際車流量低於預測流量的一定比例，即保底車流量時，政府將按照保底車流量補足通行費。

最後一點是超額收益分成機制，當運營年度實際車流量超過年度預測車流量時，超出部分的通行費收入將由政府和社會資本分成，政府分成部分用於抵減當年約定通行費補償。隨超額收益比例的升高，社會資本分成也加大，以鼓勵社會資本提高運營管理。

5、風險分配機制

一是由社會投資方主要承擔項目的融資、建設、經營和維護的風險；

二是對於車流量需求不足的風險，由社會投資方承擔，但政府通過設置最低車流量保障和最高車流量分成機制，減少社會投資方的風險及暴利；

三是對於不可抗風險，由雙方共同承擔。

6、保底車流量

投資人承擔一定範圍的車流量變化風險，超過一定範圍的風險由政府承擔。

7、招商方式

為了保障充分競爭，有效降低政府運營補貼壓力，該項目採用公開招標的方式來選擇社會投資人。同時，為了保障該項目如期、高質量的完工，由中標的社會投資人直接負責施工建設，以節約施工二次招標的時間。

因此，在招商強制性資格條件中，要求社會投資人擁有高速公路施工總承包一級及以上資質，並擁有在複雜山區段建設高速公路的經驗和業績。

8、招標模式

本項目評標辦法採用的是雙信封綜合評估法。第一信封中對投標人的投融資能力、建設施工能力以及運營能力進行評審；第二信封的評審內容即為基準年約定通行費，且每個信封所佔比重均為50%。

投標結果分析：

實施方案階段：經初步測算：當項目收費標準為0.5元/車1公里時，約定通行費報價測算值為1.88元/車·公里，政府補貼標準為1.38元/車·公里，運營初始年（2019年）補貼5.7億元。

招標文件階段：在確定了該項目的實施模式後，由於實施方案編制階段項目總投資、貸款利率等參數的變化，對約定通行費標準進行重新測算。最終，以約定通行費報價1.67元/車·公里作為第二信封的控制價。

中標結果分析：

2015年8月26日，本項目正式開標，共有6家單位遞交了投標文件。在開標現場只對各投標人的標前頁內容進行公開唱標，根據標前頁中投資、運營成本等數據，對基準年約定通行費標準進行測算。最終中鐵建聯合體綜合得分位列第一。中鐵建勝出的關鍵因素在於較低的0.88元/車1公里約定通行費報價，大大降低了政府的補貼費用。

圖4：興延告訴線路圖

三.實施效果評價

（一）項目優勢

1、項目實施有法可依。2005年12月1日，北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《北京市城市基礎設施特許經營條例》，自2006年3月1日起施行。該條例是我市軌道交通及高速公路等交通基礎設施特許經營項目實施的主要法律依據，條例明確了可實施特許經營的城市基礎設施項目、具體實施方式、市政府各相關部門的責任、項目實施流程、項目相關主體權利義務等。

2、政府重視。按照項目，市政府逐項成立由主管交通的副秘書長牽頭的招商工作領導小組，工作組由市交通委牽頭，市發改委、市財政局、市重大辦、市國資委、市政府法制辦及相關市屬國有企業等相關部門配合。

3、運行機制合理——政府主導、企業配合、投資人自主決策。發揮了政府部門和民間部門各自的優勢。

4、構建了合理的收益分配機制。通過保底車流量、超額收益分配、政府出資人（即首發集團）代表不參與分紅等機制的設計，為社會投資人帶來合理預期收益；

5、建立了合理的風險分擔機制。主要包括徵地拆遷風險合理分擔兜底。在北京的交通基礎設施建設過程中，徵地拆遷是不確定性最大，也是社會投資人最難以掌控的投資風險。而本項目採用了社會投資人負主責，鎖定固定強拆費用，超出一定比例之內由社會投資人負責，超出該比例之外的由政府全額兜底的模式，合理分配了徵地拆遷風險。

6、規範的運作和充分競爭使得政府利益最大化。本項目整個運作過程規範有序，對潛在投資人產生了較大的吸引力，實現了較為充分的競爭。所有投標人的商務條件均優於政府預期，最低報價僅為控制價的53%。也就是說該項目的設計方案在社會投資人的角度看來是很優越的。通過公開招標，一方面實現了籌集項目建設資金、引進先進的施工組織能力，保障了項目的如期建成的目標；另一方面十分有效地降低了政府運營期的補貼壓力，實現了政府利益的最大化。這也體現了PPP模式的一大優勢，就是減輕財政負擔。

（二）項目主要創新點

1、保底車流量及超額利益分成的機制的合理設計

在招標文件中將保底車流量優化作為加分項，鼓勵投資人降低保底車流量的要求，有效降低了政府兌現最低需求保障的風險。此外，為避免社會投資人獲得暴利，設計了超額利益分成的機制，充分體現PPP模式利益共享的原則。

其中保底車流量之所以設定75%保底流量，是基於利用現有假設條件下，來保障社會資本合理收益的目的。經測算，如果保底車流量設定為75%，社會資本大致能獲得長期存款利率回報。

2、雙信封綜合評估法

評標過程分為兩個階段，第一階段主要評審投資人的技術能力、商務條件等指標（第一信封），第二階段評審投資人對約定通行費標準的報價（第二信封），第一信封和第二信封的內容合理設定權重。通過這種方式，既能選出施工組織管理能力過硬的資本方，又能使約定通行費標準得到充分的競爭。

3、邊際效率型調價機制

在基準年協議通行票價基礎上，在項目運營期間，當人工成本、材料成本、財務費用等因素髮生一定幅度變化時，協議通行費票價應相應調整。不同於以往特許經營項目成本推動型調價機制，採用邊際效率型的調價機制，使項目始終處於合理的回報預期水平。

（1）在對總投資進行控制的基礎上，單獨考慮徵地拆遷的投資控制

由於徵地拆遷投資的不可控性，由社會投資人承擔此風險會大幅降低項目的吸引力；為了鼓勵社會投資人在徵地拆遷工作上充分發揮主觀能動性，合同中約定超過控制投資5%（2億元）以內的投資由投資人承擔，超過控制投資5%以外的投資由政府承擔。

（2）創新高速公路PPP項目招標文件範本

因為現階段交通部尚無此類項目的示範文本，所以本項目招標文件以交通部關於公路工程和經營性公路建設項目的招標文件範本為基礎，並結合國家財政部及國家發改委關於PPP合同文本框架結構及內容說明的指導意見編制而成，在高速公路PPP項目領域屬於首創。

（三）項目示範意義

1、 該項目是自2014年國家層面力推PPP模式，出臺了一系列新的相關制度法規以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP項目。項目的圓滿完成，為今後北京市乃至全國高速公路PPP項目的推廣，提供了可借鑑的成功案例；

2、該項目是全國首例通過“約定通行費”，在運營期對高速公路運營提供補貼的項目，為全國高速公路投資回報機制開創了新的路徑；

3、通過PPP模式，十分有效地降低了傳統建設模式下的投資及運營成本，約定通行費標準由1.67 元/標準車·公里的最高控制價，降低到0.88元/標準車·公里的中標價，降低了政府的財政壓力，充分體現出PPP模式提高公共產品及服務效率的優勢；

4、該項目的成功實踐，對於落實國發[2014]60 號文指示精神，推進本市高速公路市場化進程，解決全市高速公路集中建設的資金需求，落實市政府提升運營管理水平、降低投資運營成本的要求，具有重大的現實意義。

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