本報記者/餘智梅
制定授權放權清單、分類開展授權放權，國務院國資委由管企業向管資本轉變邁出重要步伐。
4月28日，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》明確，到2022年，基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制。出資人代表機構加快轉變職能和履職方式，切實減少對國有企業的行政干預。
4月29日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，國資委副主任翁傑明介紹了改革國有資本授權經營體制工作相關情況。
黨的十八屆三中全會明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制。黨的十九大再次強調，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。改革國有資本授權經營體制，是深化國企改革、完善國有資產管理體制的重要內容。
翁傑明表示：“改革國有資本授權經營體制，是今年國資委深化改革的首要關鍵任務。根據《方案》的要求，國資委將制定印發《國資委的授權放權清單2019年版》，分類開展授權放權，建立健全國資國企在線監管系統，強化事中事後監管，確保相關改革工作落到實處；同時指導推動地方做好《方案》落實工作。”
定邊界：國資委將出臺首份授權放權清單
翁傑明指出：“這次改革比較突出的亮點，就是按照中央的要求，國資監管的機構，也就是出資人代表機構，在由管企業轉為管資本過程當中邁出了重要的步伐。”
界定權責邊界，就是要明確“誰來授、授給誰”的問題。
對此，翁傑明指出，明確國資委、財政部及其他部門、機構，根據國務院委託作為授權主體，要依法科學界定職責定位，依據股權關係對國家出資企業開展授權放權。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，原則上不干預企業經理層和職能部門的管理工作，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。
財經評論員譚浩俊認為，這是國資國企改革邁出的又一重要步伐，也是進一步理順政企關係、給企業放權、充分發揮市場對資源配置起決定性作用的重要體現。其中，制定出臺出資人代表機構監管權力責任清單，是最鮮明的特點。
“因為，一旦權力清單推出，清單以外事項將由企業依法自主決策。也就是說，企業在自主決策過程中，只要考慮是否符合法律規定，而不要在法律規定之外再接受監管機構的一道審查審批程序，甚至權力制約。”譚浩俊表示。
實際上，自十八屆三中全會以來，國務院國資委和相關出資人代表機構已在對企業授權放權方面開展了大量工作。按照國務院國資委以管資本為主推進職能轉變的方案，明確精簡事項達到了43項。同時，國資委制定了權力責任清單，明確了國資委的權力和責任就是36項。這意味著清單之外無權力，清單之內也要加大削減審批事項和事前備案事項。
翁傑明表示，今後將更多地實行清單管理。出資人代表機構代表國家，事先制定各種清單、列出各種規範。這就意味著清單之外出資人代表機構不做干預，清單之內也要盡最大可能減少事前審批，包括事前備案。事前備案不僅僅是要減少，甚至在國資委的行權當中要儘可能取消，切實給企業減負。國資委明確表示，除了在幹部人事管理方面有事前備案的要求，其他方面不應提出“事前備案”“事前溝通一致”“備案同意後實施”，也就是說，要放權就是真放權，讓企業按照市場化、法治化的要求，實現良好健康運行。
引發關注的是，為配合政策落實，國資委將出臺《國資委的授權放權清單（2019版）》。
“文件的實施都要有細則和舉措，這樣落實下去企業才有獲得感。”翁傑明介紹，根據中央的要求和企業的期盼，國資委目前已經草擬了《國資委的授權放權清單（2019版）》，有不下30項的措施推出。有的是對中央企業普惠的，有的是對重點改革企業比如國有資本投資公司、國有資本運營公司、創建世界一流示範企業等等，也有的是對一些特殊企業授權的。隨著授權放權清單的推出，出資人權責清單也要做進一步的完善。
《方案》提出，在2022年要基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制。
“但具體的授權工作，將會秉承嚴謹務實的原則，也就是不‘一刀切’，不簡單地設時間表。成熟一家，授權一家。如果行使得好，根據實際情況加大授權，如果履行得不好，也要根據實際情況把它收回來。總的來講，一切服從於工作效果。”翁傑明在吹風會上表示。
早在今年初，國資委相關負責人就表示，國資委會及時調整出資人監管權力和責任清單，進一步減少審批事項、事前備案事項，規範事中事後備案，統一授權和個性化授權相結合，一企一策明確授權事項，改進監管方式，創新監管手段，增強監管的針對性有效性，實現“放活和管好相統一”，為培育世界一流企業創造有利條件。
此次《方案》強調，將分類開展授權放權。如何對這國有資本投資、運營兩類公司開展授權放權備受關注。
十八屆三中全會以來，在各級國資委的指導、推動下，國有企業陸續開展了國有資本投資、運營公司的試點。2014年7月，國資委選擇中糧集團、國投公司開展投資公司試點工作。2016年之後，國資委進一步深化、擴大試點，將試點範圍擴展到了10家。2019年初，國資委新增11家央企進行兩類公司改革試點。
至此，先後有21家中央企業和122家地方的企業改組組建為國有資本投資公司和國有資本運營公司。
“這兩類公司的特點是比較明顯的，主要圍繞資本投資和資本運營，重在體現國有資本的佈局和國有資本的收益。也就意味著它在管理方式、工作方式、行權方式等等都需要作出相應的改革。我們在這方面做出了探索，也收到了一定的成效。”翁傑明指出。
如何分類開展授權放權？《方案》強調，出資人代表機構對國有資本投資、運營公司及其他商業類企業、公益類企業等不同類型企業給予不同範圍、不同程度的授權放權，定期評估效果，採取擴大、調整或收回等措施動態調整。授權放權內容主要包括戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等，亦可根據企業實際情況增加其他方面授權放權內容。
例如，對國有資本投資、運營公司來說，出資人代表機構要結合企業發展階段、行業特點、治理能力、管理基礎等，一企一策有側重、分先後地向符合條件的企業開展授權放權，維護好股東合法權益。
此外，《方案》對未納入國有資本投資、運營公司試點的其他商業類企業和公益類企業也做出了相關要求。例如，要充分落實企業的經營自主權，出資人代表機構主要對集團公司層面實施監管或依據股權關係參與公司治理，不干預集團公司以下各級企業生產經營具體事項。
此外，《方案》強調，對其中已完成公司制改制、董事會建設較規範的企業，要逐步落實董事會職權，維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，明確由董事會自主決定公司內部管理機構設置、基本管理制度制定、風險內控和法律合規管理體系建設以及履行對所出資企業的股東職責等事項。
重企業：加強企業行權能力建設
“把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制，建設規範高效的董事會，深化企業內部三項制度改革，加強國有資產基礎管理，優化集團管控，提升資本運作能力。”翁傑明強調要加強企業行權能力建設，確保“接得住”。
有專家指出，並不存在企業接不接得住的問題，只要按照現代企業制度的要求完善公司治理，就一定能“接得住”。
此次《方案》就明確要求完善公司治理。比如，按照建設中國特色現代國有企業制度的要求，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制。又如，建設規範高效的董事會，完善董事會運作機制，提升董事會履職能力，激發經理層活力。要在所出資企業積極推行經理層市場化選聘和契約化管理，明確聘期以及企業與經理層成員雙方的權利與責任，強化剛性考核，建立退出機制。
公開資料顯示，我國中央企業的公司制改革已全面完成，已有83家央企建立了規範的董事會，有46家央企對3300多名經理實現了契約化管理，在控股的81家上市公司實行了股權激勵。
下一步，國資委要求一方面要強化章程約束，充分發揮公司章程在公司治理中的基礎作用。依法依規、一企一策地制定公司章程，規範各治理主體的權責，推動各治理主體嚴格依照公司章程行使權利、履行義務。
另一方面，發揮董事作用，主要通過董事體現出資人意志。依據股權關係委派董事或提名董事人選，建立出資人代表機構與董事的溝通對接平臺，規範董事的權利和責任，明確工作目標和重點。
此外，《方案》還強調提升資本運作能力。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，以資本為紐帶、以產權為基礎開展國有資本運作。在所出資企業積極發展混合所有制，鼓勵有條件的企業上市，引進戰略投資者，提高資本流動性，放大國有資本功能。增強股權運作、價值管理等能力，通過清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批，實現國有資本形態轉換，變現後投向更需要國有資本集中的行業和領域。
建體系：統籌協同強化監管
國資委要“放得下”，也要確保“管得好”。加大授權放權之後，國資委如何完善監督監管體系是一個重要課題。
對此，翁傑明指出，搭建連通出資人代表機構與企業的網絡平臺，實現監管信息系統全覆蓋和實時在線監管。統籌協同各類監督力量，增強監督工作合力，形成監督工作閉環。健全並嚴格執行國有企業違規經營投資責任追究制度，建立健全分級分層、有效銜接、上下貫通的責任追究工作體系。
據翁傑明介紹，從去年下半年以來，國務院國資委加快推進了一項重要工作，就是建立國資國企在線監管系統。要突出事中事後監管，就要構建“橫向到邊、縱向到底”的國資國企在線監管系統。要通過這個系統和中央企業進行互聯互通，對中央企業“三重一大”的決策，以及投資、資金的運行進行全面監督和管理。同時，對違規經營投資責任進行追究，也建立了嚴格的工作體系。
在這次吹風會上，翁傑明強調了強化有效監管。他指出，在授權的同時，全面加強合規風控體系建設，加強事中事後監管。2019年將建成有針對性的國資國企在線監管系統，實施動態監管。放權要看企業的行權能力怎麼樣，能不能“接得住”、“接得好”。“接得好”當然可以保持授權甚至加大授權，如果行使的不好，那麼權也可以收回來，這就是動態管理、動態調整。
“按照中央的要求，國有企業改革中核心的一條是要保證國有資產的保值增值，堅決地避免國有資產流失。鑑於此，我們要堅決地把‘放活和管好相統一’的原則把握好、落實好。”翁傑明指出，要採取的措施，還有很重要的兩個方面。
一個是整合各種監督資源，目前有企業內部審計、出資人審計、國家審計、紀檢監察、巡視等等，構成了一個完整的監督體系。
下一步，要結合中央企業紀檢監察機構派駐改革的要求，按照有關規定清晰界定各個監督主體的相應職責。特別重要的是形成監督體系工作的互聯互通，形成我們工作效果的一盤棋。在形成合力過程中，達到對國有資本、國有資產有效監管的目的。
同時，國資委還將健全國有企業違規經營投資責任的追究制度。翁傑明表示，在推進改革的過程中，一方面是要“放活”，讓企業依法享有屬於它自身的財產權和經營權。另一方面，放了權不等於可以隨便用，有權就要有責，就要很好地行使責任。國務院國資委出臺了相應的責任追究文件，堅決避免國有資產流失。
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