裁判要點
根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十五條、第二十六條的規定，補償決定應當公平，包括補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和麵積、搬遷費、臨時安置費或者週轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項。本案中，被訴房屋徵收補償決定對被徵收房屋的面積僅載明以依法執行前現場測量為準；對於補償金額、搬遷費、臨時安置費、用於產權調換安置房屋的面積等事項也僅載明按照徵收補償方案進行計算或選擇確定。被訴房屋徵收補償決定對上述事項均缺乏明確具體的認定，不符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，影響了被徵收人合法權益的實現。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申3849號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：武滿紅，男，1960年1月13日出生，漢族，住山西省太原市萬柏林區。
委託代理人：鐔妙春，山西見證律師事務所律師。
再審被申請人（一審被告、二審上訴人）：山西省太原市萬柏林區人民政府，住所地：山西省太原市萬柏林區西礦街35號。
法定代表人：袁爾銘，該區人民政府區長。
再審申請人武滿紅因訴山西省太原市萬柏林區人民政府（以下簡稱萬柏林區政府）房屋徵收補償決定一案，不服山西省高級人民法院（2017）晉行終596號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員仝蕾、審判員董保軍、審判員張志剛參加的合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
山西省陽泉市中級人民法院一審查明：武滿紅在太原市萬柏林區東社鄉東社村擁有宅基地使用權。2015年7月10日，萬柏林區政府作出《關於國有土地上房屋徵收決定》，並於同日發佈《太原市萬柏林區人民政府關於東社街道東社村城中村改造項目房屋徵收通告》，決定對東社街道東社村城中村改造項目範圍內的國有土地上的建築物、構築物及其附屬設施實施徵收。武滿紅的房屋在被徵收範圍內。2016年1月28日，萬柏林區政府對武滿紅的房屋作出萬政房徵〔2016〕66號房屋徵收補償決定書。武滿紅對該補償決定書不服，遂提起訴訟。另查明：武滿紅在提起本訴前，因不服萬柏林區政府作出的《關於國有土地上房屋徵收決定》，向太原市中級人民法院提起行政訴訟。2016年4月26日，太原市中級人民法院作出（2015）並行初字第240號行政判決，駁回了武滿紅的訴訟請求。武滿紅不服，上訴于山西省高級人民法院。山西省高級人民法院於2016年12月12日作出（2016）晉行終301號行政判決，判決撤銷了山西省太原市中級人民法院（2015）並行初字第240號行政判決，並確認萬柏林區政府作出的《房屋徵收決定》違法。
山西省陽泉市中級人民法院一審認為，《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十六條第一款規定“房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被徵收房屋所有權人不明確的，由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣人民政府依照本條例的規定，按照徵收補償方案作出補償決定，並在房屋徵收範圍內予以公告”。據此，本案中房屋徵收部門與被徵收人武滿紅雖然在徵收補償方案確定的簽約期限內未達成補償協議，萬柏林區政府遂作出了萬政房徵〔2016〕66號房屋徵收補償決定，該項程序合法。但是萬柏林區政府作出的該房屋徵收補償決定是依據徵收補償方案作出的。而山西省高級人民法院於2016年12月12日作出（2016）晉行終301號行政判決，已確認萬柏林區政府作出的《房屋徵收決定》違法。故作為徵收決定組成部分的徵收補償方案亦應是違法。該違法具體表現在《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十條、第十一條規定，1、市、縣級人民政府應當組織有關部門對徵收補償方案進行論證並予以公佈，徵求公眾意見。徵求意見期限不得少於30日；2、市、縣級人民政府應當將徵求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公佈。因萬柏林區政府未能提供其已履行上述程序的相關證據，故該補償方案的作出程序違法。但基於徵收範圍內大部分被徵收人已經按照該方案進行了拆遷補償安置，如果撤銷該補償方案，會給社會公眾利益造成重大損害，故應確認萬柏林區政府依據該補償方案作出的萬政房徵〔2016〕66號房屋徵收補償決定違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項之規定，一審法院判決確認萬柏林區政府作出的萬政房徵〔2016〕66號房屋徵收補償決定違法。
萬柏林區政府不服一審判決，向山西省高級人民法院提起上訴。
山西省高級人民法院二審查明的事實與一審基本一致。另查明：山西省高級人民法院（2016）晉行終301號行政判決作出時間為2016年12月12日，該判決以萬柏林區政府未能提供已履行《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定程序的相關證據而認定《房屋徵收決定》程序違法，並作出了確認該行政行為違法的判決。萬柏林區政府按照《太原市西中環道路建設工程東社村段拆遷及東社城中村改造補償安置方案》及《補充方案》作出了本案爭議的徵收補償決定，該安置補償方案形成於2013年，當時由東社村兩委會議及黨員代表會議、村民代表會議討論、公開，並報萬柏林區城中村改造協調領導組研究同意後實施。2014年，東社村第二期城中村改造過程中，相關補償安置工作亦執行了2013年的補償方案。萬柏林區政府徵收房屋過程中，直接將上述補償方案作為本案徵收補償的標準。萬柏林區政府作出本案訴爭補償決定的當日，向武滿紅進行了送達並簽收。以上事實由當事人一審證據及二審庭審筆錄予以佐證。
山西省高級人民法院二審認為，本案的爭議焦點為徵收補償決定的合法性。根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十六條的規定，作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府是作出補償決定的法定主體，徵收補償方案是補償決定的直接依據。本案被訴補償決定在內容、作出主體和送達方面符合法律規定，主要爭議發生在徵收補償方案上，特別是在山西省高級人民法院生效判決確定房屋徵收決定違法的情況下，徵收補償方案能否作為補償決定的依據問題。
首先，根據法律規定，徵收補償方案與徵收決定是整個徵收活動的組成部分，雖然公告徵收決定的同時也要公告徵收補償方案，但二者屬於不同性質的行政行為，徵收補償方案不是徵收決定的組成部分，徵收決定作出前同步制定徵收補償方案僅具有徵收活動程序正當性的法律意義。徵收決定屬於徵收過程中確定公共利益的具體行政行為，以公共利益為出發點和判斷標準，即從是否系基礎設施建設需要、是否公用事業建設需要以及項目建設必要性等方面考慮，其性質屬於行政確認，作出後即對相對人產生法律約束力和強制力。而徵收補償行為則是實現被徵收房屋物權轉移的條件，以彌補個人利益為出發點，徵收補償方案形成後，並不直接強制性地介入之後的補償協商活動，只有在簽約期限內達不成補償協議後，才可能因政府依法定程序作出補償決定而影響被徵收人的利益。也就是說，如果將補償方案作為徵收決定的組成部分，將因徵收決定的法律約束力和強制力而限制徵收雙方的協商空間，不符合立法本意。一審法院對此認定不當。
其次，人民法院對請求撤銷的行政行為作出確認違法判決，尤其是因程序違法所作的判決，實際上並不否定該行政行為的法律效力，亦不影響後續行政行為的合法性。山西省高級人民法院（2016）晉行終301號行政判決雖然認定萬柏林區政府作出《房屋徵收決定》時程序違法，但基於社會公共利益沒有撤銷該行政行為，即說明該《房屋徵收決定》仍具有法律效力，對徵收範圍內的其他相對人仍有法律拘束力。被確認違法的徵收決定尚是如此，與徵收決定性質不同的補償方案的法律效力更是不容置疑的。另一方面，訴涉補償決定作出時間為2016年1月28日，遠在（2016）晉行終301號行政判決生效之前，彼時房屋徵收決定尚未被確認為違法，補償決定更不可能受到其程序違法的消極影響。
第三，從訴涉補償方案的形成及實施過程看，應當認定其具有法律效力。該方案形成於東社村實施城中村改造項目之時，經過四議兩公開及政府批准程序，當時已獲得絕大多數人的認同，基本符合正當程序的實質性要求，之後又作為第二期城中村改造的補償標準在更大範圍內實施，具備了廣泛的群眾基礎和實踐基礎。在徵收雙方未達成補償協議的情況下，如果突破該方案作出補償決定，會引發新的不公平和爭議，不利於當事人所在地的城鄉發展和社會穩定。
綜上，萬柏林區政府根據徵收補償方案作出補償決定證據確鑿，程序合法，上訴理由成立，一審判決認定事實基本清楚，但適用法律不當，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項的規定，二審法院判決：一、撤銷山西省陽泉市中級人民法院（2016）晉03行初43號行政判決；二、改判駁回武滿紅的訴訟請求。
武滿紅向本院申請再審稱：（一）二審法院判決認定事實的主要證據不足，且認定事實的主要證據系偽造。房屋徵收決定被山西省高級人民法院（2016）晉行終301號行政判決確認違法，那麼該徵收決定中的內容之一“徵收補償方案”也是違法無效的，被申請人依據被認定為違法的徵收補償方案作出萬政房徵〔2016〕66號房屋徵收補償決定，很明顯該徵收補償決定不合法。房屋徵收補償方案及補充方案制定的主體不合法，制定程序違法。二審法院忽視房屋徵收決定被最終確認違法的時間，剝奪了再審申請人對房屋徵收補償決定不服時行使救濟的權利，明顯錯誤；（二）二審法院判決適用法律、法規確有錯誤。根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十條、第十一條、第十二條、第十三條的規定，房屋徵收補償方案是房屋徵收決定的前置性程序，在房屋徵收決定進行公告時，公告的內容也包含房屋徵收補償方案，房屋徵收補償方案屬於房屋徵收決定的重要組成內容。但二審法院認定徵收補償方案不是徵收決定的組成部分，徵收決定作出前同步制定徵收補償方案僅具有徵收活動程序正當性的法律意義，明顯屬於適用法律錯誤；（三）根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十九條、第二十六條以及《國有土地上房屋徵收評估辦法》第二十二條的規定，被徵收人只有在收到被徵房屋價值評估報告後，對該房屋價值評估報告不服，申請複核評估和申請評估鑑定後對結果仍有異議的情形時，房屋徵收部門方可報請被申請人按照徵收補償方案作出補償決定，並在房屋徵收範圍內予以公告。房屋徵收部門提請被申請人對再審申請人作出房屋徵收補償決定前，並沒有向再審申請人送達過被徵收房屋的評估報告，實際剝奪了再審申請人應享有的申請複核評估權和申請評估鑑定權。一、二審法院審理過程中，被申請人也沒有提供任何的證據材料證實被申請人向再審申請人作出萬政房徵〔2016〕66號房屋徵收補償決定後，在房屋徵收範圍內進行公告的事實，程序不合法。綜上，請求：1.撤銷山西省高級人民法院（2017）晉行終596號行政判決；2.改判維持山西省陽泉市中級人民法院（2016）晉03行初43號行政判決，即確認被申請人作出的萬政房徵〔2016〕66號房屋徵收補償決定違法；3.一、二審費用由被申請人承擔。
本院經審查認為，根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十五條、第二十六條的規定，補償決定應當公平，包括補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和麵積、搬遷費、臨時安置費或者週轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項。本案被訴房屋徵收補償決定對被徵收房屋的面積僅載明以依法執行前現場測量為準；對於補償金額、搬遷費、臨時安置費、用於產權調換安置房屋的面積等事項也僅載明，按照《太原市西中環道路建設工程東社村段拆遷及東社城中村改造補償安置方案》及《補充方案》進行計算或選擇確定。被訴房屋徵收補償決定對上述事項均缺乏明確具體的認定，不符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，影響了再審申請人合法權益的實現。二審法院認為被訴房屋徵收補償決定內容符合法律規定，屬於適用法律不當，應予糾正。
綜上，武滿紅的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：
一、本案指令山西省高級人民法院再審；
二、再審期間，中止原判決的執行。
審 判 長 仝 蕾
審 判 員 董保軍
審 判 員 張志剛
二〇一八年十一月三十日
法官助理 徐小玉
書 記 員 郭 凱
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