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日前，國務院公佈了《政府投資條例》，《條例》自2019年7月1日起施行。政府投資是指使用預算安排的資金進行固定資產投資建設的活動。制定《政府投資條例》是深化投融資體制改革的重點任務，黨中央、國務院對此高度重視。將政府投資納入法治軌道，既是依法規範政府投資行為的客觀需要，也是深入推進依法行政、加快建設法治政府的內在要求。
政府投資是全社會固定資產投資的重要組成部分。據瞭解，今年中央預算內投資安排5776億元，比去年增加400億元。政府投資作為一項重大政府職能，事關經濟社會發展全局，既是實施宏觀調控、落實國家發展戰略的重要手段，也是引導和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手，在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險以及補齊發展短板、優化供給結構、增強發展後勁等方面發揮著關鍵作用。
《條例》雖然主要規範的是政府投資行為，但是不可避免地涉及到很多金融問題。
比如，第六條規定：
“政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要採取資本金注入方式，也可以適當採取投資補助、貸款貼息等方式。”
此條涉及政府投資資金使用方式，也就是應按照“政府引導、市場化運作”原則，在特定領域採取股權投資等方式使用政府投資資金，並將其逐步與金融資本相結合，其目的在於發揮政府投資資金撬動社會資本的槓桿作用。
對於經營性項目，在同等條件下，政府投資會優先支持引入社會資本的項目，根據不同項目情況，可以通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點領域建設。對於主要採取的資本金注入方式來說，一般以基金注資方式為主，也就是通過創業投資引導基金、產業投資基金等模式，與社會出資人共同出資新設基金或參股符合要求的已有基金。
在實踐中，應堅持市場化運作、委託專業團隊管理，政府部門應減少行政干預，增強基金管理者在具體投資項目上的自主決策權。應事先採取基金章程等法律協議方式明確基金投資方向，建立考核監督機制，確保基金投向符合政府的政策意圖。
《條例》關注的另一個重點就是對地方政府債務風險的防控，集中體現在所提出的“三個不得”要求上，
即:
政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金，政府投資項目不得由施工單位墊資建設，政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。
現階段實施積極財政政策的背景下，要拉動經濟增長，政府投資會擴大，然而目前地方債務負擔還比較重，如果政府投資不加以規範，可能誘發新的地方債務風險。近年來，一些地方政府採取回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益等方式推動公共投資項目建設，實質上是違規舉債、變相舉債。
《條例》的推出，為規範地方政府債務建立了一種制度保障。《條例》提到的“施工單位墊資建設”是指建設工程的發包方不用預付和按工程進度給付施工承包商工程款，而是作為施工承包商的建築企業預先墊付一定數額的工程款，帶資施工到約定部分，再由發包方進行償付。如果是政府投資的工程項目，就相當於政府用自己的信用背書，先用企業的自有資金來建設工程，由此會帶來很多問題。
“三個不得”要求的提出，就是要更好地發揮政府投資作用，倒逼政府不斷優化投資方向和結構，規範投資行為，提高投資效益。
在涉及金融的問題上，《條例》抓住了地方債務風險防控這一關鍵點，對於地方政府改革、投融資體制改革都起到了規範作用。《條例》還明確政府把有限資源集中在公共領域，這也意味著未來政府投資將會在競爭性領域有序退出，確保為民間和社會資本提供更廣闊的投資空間。政府投資資金通過混合所有制，引導社會資本共同參與，有利於降低民間資本的投資風險，對於民間投資來說是重大利好。
文章刊於5月10日《中國城鄉金融報》A1版
編輯：農銀報業新媒體中心 李靜 蔣春瑞
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