習近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學習時的講話發表於《求是》2019年第5期，是新時代推進反腐敗工作法治化規範化的重要文獻。講話充分肯定了國家監察體制改革的初步成效，對加強公權力的監督、完善紀檢監察體制機制、規範和正確行使國家監察權提出了明確要求，突出強調了“一個不能偏，四個要跟上”。全篇講話是在新的起點上深化國家監察體制改革的行動綱領和思想指南。
把握深化國家監察體制改革的總體目標
黨的十九大以來，全國紀檢監察機關充分發揮新體制的治理效能，收攏五指，重拳出擊，不敢腐的震懾效應充分顯現，一批腐敗分子投案自首，標本兼治綜合效應更加凸顯。在新的起點上推進監察體制改革，必須要牢牢把握標本兼治這個懲治和預防腐敗的總目標，始終堅持“治標不鬆勁，不斷以治標促進治本，既猛藥去痾、重典治亂，也正心修身、涵養文化，守住為政之本”，將治標與治本有機統一於反腐敗工作實踐。
把握標本兼治的改革目標，要防止把治標與治本對立起來、割裂開來，堅持馬克思主義唯物辯證思維。一是堅持以打促防、懲防並舉的戰略方針。做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態度決不改變，堅決剷除腐敗這個致命的“汙染源”；以馳而不息的恆心和韌勁，做到治標不鬆勁，不斷以治標促進治本。二是正確處理反腐敗各要素間的重大關係。在作風建設與懲治腐敗的問題上，認清前者是固本強基之舉，後者是刮骨療毒之策，都是全面從嚴治黨的客觀要求；在拍“蒼蠅”和打“老虎”的問題上，認清只打“老虎”不拍“蒼蠅”就會養癰遺患，只拍“蒼蠅”不打“老虎”就會越反越腐；在建章立制與制度執行的問題上，認清前者是反腐的基礎，後者是反腐的關鍵；在國內反腐與國際反腐的問題上，認清腐敗是全世界的共同敵人，切實加強反腐敗國際合作，決不讓國外成為腐敗分子的避罪天堂。三是充分運用監督執紀“四種形態”、“巡視利劍”和“派駐全覆蓋”等行之有效措施持續發力；謹記“四個統一”的新鮮經驗，做到高標準和守底線相統一，抓懲治和抓責任相統一，查找問題和深化改革相統一，選人用人和嚴格管理相統一，不斷增強反腐敗鬥爭的系統性、創造性和實效性。
把握標本兼治的改革目標，就要通過創新反腐敗體制機制，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺。不敢腐就是要保持懲治腐敗高壓態勢，強化監督和監察全覆蓋的震懾效應，不斷釋放全面從嚴治黨的強烈信號，讓意欲腐敗者在帶電的高壓線面前不敢越雷池半步。不能腐就是要以對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化，消除權力監督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間，把“當下改”和“長久立”結合起來，形成靠制度管權、管事、管人的長效機制，讓腐敗者在嚴格的制度面前無機可乘。不想腐就是引導黨員幹部堅定理想信念，強化宗旨意識，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，始終站穩政治立場，穩住理想信念這個“壓艙石”，在公和私、義和利、是和非、正和邪、苦和樂矛盾時作出正確的選擇，從思想源頭上消除貪腐之念，營造風清氣正的從政環境和社會氛圍。
在深化國家監察體制改革中強化工作職能
監察體制改革把所有行使公權力人員納入統一監督的範圍，解決了過去黨內監督和國家監察不同步、部分行使公權力人員處於監督之外的問題，實現了對公權力監督和反腐敗的全覆蓋、無死角。監察法賦予監察委員會監督、調查、處置三項基本職能。監督職能是監察機關的主責主業，是監察機關政治屬性的集中體現。國家監察體制改革就是以法律為尺子，全面填補國家監督的空白。過去國家行政監察的對象主要是行政機關的工作人員，檢察院主要是偵辦國家工作人員職務犯罪，不管職務違法行為；改革後監察委行使的監察權不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領導下代表黨和國家對所有行使公共權力的公職人員進行監督。
工作職能要跟上，首要的是強化監督，做實日常監督，靠前監督、主動監督。在這個問題上，任何空泛式表態、應景式過場、運動式造勢等形式主義、官僚主義問題都是十分有害的，必須毫不留情地堅決禁絕。紀檢監察機關應當綜合運用集中檢查、重點抽查、明察暗訪、巡視監督、信訪受理等多種方式，自覺主動地深入被監督地區的一些重要工作環節，仔細查找和發現黨員幹部和公職人員出現的或者可能出現的違紀、違法和犯罪行為，為依法履行調查、處置職能奠定堅實基礎。在查證職務違法和職務犯罪的調查過程中，依法採用談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑑定等措施，嚴格的程序和期限，並保障被調查人的基本權利。對需要採取留置、技術調查、限制出境等措施的，經過嚴格的審批手續，交有關機關執行。處置權是監督制約調查活動的程序性設置，具有證據審查把關、保證辦案質量、保障被調查人合法權益、維護公正執法的功能。依法行使處置職權，就要針對違法問題嚴重性的程度不同，分別作出包括給予監察處分、移送司法機關追究刑事責任、提出監察建議等處置決定。通過強化監督調查處置的監察職能，把維護黨中央權威和集中統一領導、確保黨中央重大決策部署落實到位，把懲治和預防腐敗的法治措施落實到位，把加強對公權力的監督制約落實到位。
工作職能要跟上，必須堅持紀檢監督與監察監督一體運行。黨章規定黨的紀律檢查機關履行監督、執紀、問責三項職責，法律規定國家監察機關履行監督、調查、處置三項職責，這就決定了“監督”是紀檢與監察的共同任務，決定了既要加強對黨員幹部的監督，又要加強對非黨幹部的監督，才能實現監督全覆蓋，增強監督的嚴肅性實效性。實踐證明，黨內監督和國家監察都是中國特色治理體系的重要組成部分，一體兩面，具有高度內在一致性。強化紀檢監督和監察監督，把公權力關進制度籠子。黨內監督要求把紀律挺在前面，運用監督執紀“四種形態”，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態；讓黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；讓黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。應當明確，黨內監督的內容、方式和要求，都適用於國家監察的監督。嚴格監督本身就是反腐敗高壓態勢的組成部分，監察機關履行監督職責的方式包括教育和檢查。廉政教育是防止公職人員發生腐敗的基礎性工作。
健全各項規則加強紀檢監察機關自身監督
要深入總結黨的十八大以來深化紀檢監察體制改革的理論、實踐、制度創新成果，立足有效監督制約，在健全內控機制、優化工作流程上著力。這就要求我們針對實踐中出現的問題和權力運行中的風險點作出嚴格規範，在各個環節規定具體審批事項，體現全程管控、從嚴把關，推動紀檢監察工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化。
各項規則要跟上，務必健全統一決策、一體運行的執紀執法工作機制，把適用紀律和適用法律結合起來。比如，在線索處置環節，明確信訪舉報部門歸口受理信訪舉報，案件監督管理部門對問題線索實行集中管理、動態更新、定期彙總核對，確保對問題線索處置全程可控；在談話函詢環節，規定談話函詢之前要嚴格審批，談話內容應制作談話筆錄，必要時對談話函詢的說明情況進行抽查核實；在初步核實環節，規定經嚴格審批啟動初步核實程序，對具有可查性的問題線索紮實開展初核，收集客觀性證據，確保真實性和準確性；在審查調查環節，突出強調黨委（黨組）對審查調查處置工作的領導，嚴格報批程序、明確審批權限、嚴格管控措施使用，強調重要取證工作必須全程錄音錄像，紀檢監察機關相關負責人通過調取錄音錄像等方式，加強對審查調查全過程的監督；在案件審理環節，規定紀律處理或處分必須堅持民主集中制原則，集體討論決定，堅持審查調查與審理相分離，審查審理和複議複查相分離，做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合規，嚴格依規依紀依法審核把關，用規則提高整個紀檢監察系統履職質量。
各項規則要跟上，必須從嚴謹明晰、環環相扣的要求出發，構建證據收集、認定規則。反腐敗實踐證明，法治反腐必須靠嚴格的程序正義來實現。因此，履行監察監督調查處置職能，要建立一系列調查取證的基本規則。比如建立物證書證收集規則，在證據調取方式、證據辨認鑑定、影像證據要求、書證複製要求等方面做出明確規定。建立證人證言的收集規則，對詢問證人應當個別進行；詢問證人至少有兩名以上的辦案人員；首次詢問時應當告知證人有關作證的權利義務和法律責任；不得以暴力、威脅以及非法限制人身自由等非法方法詢問證人證言等做出明確規定。建立被調查人陳述和辯解證據規則，包括對收集被調查人陳述和辯解，調查的時間、調查人的身份等應當符合法律及有關規定；詢問證人、訊問被調查人場所的規定；詢問、訊問被調査人過程錄音錄像的規定等。建立鑑定意見證據規則，包括指派、聘請有專門知識的機構和人員進行鑑定的規定；鑑定機構和鑑定人應當具有合法的資質、範圍和能力的規定；鑑定人不得存在應當迴避而未迴避的情形；檢材的來源、取得、保管、送檢應當符合法律、充足可靠的規定等。建立勘驗檢查、辨認等筆錄證據規則，包括辦案人員或具有專門知識的人員進行勘驗、檢查的身份要求；勘查現場拍攝照片、書寫筆錄、製作現場圖的規範要求等規定。建立視聽資料、電子數據收集規則，包括對視聽資料和電子信息數據提取原件或者原始存儲介質、複製的規定；勘驗、檢查、搜查等調查活動收集的視聽資料、電子數據和遠程調取的規定；對有疑問的視聽資料、電子數據進行鑑定或者檢驗的規定等。建立技術調查證據收集規則，包括採取技術調查措施的案件的情形及批准、執行的規定；採取技術調查措施程序規範及期限的具體要求等規定。通過規則要跟上，充分體現監察執法的程序正義和實體公正。
推進同監察法配套的反腐敗法律法規建設
要制定同監察法配套的法律法規，將監察法中原則性、概括性的規定具體化，形成系統完備、科學規範、運行有效的法規體系。這就要求我們堅持以監察法為引領和基礎，大力加強反腐敗法律法規體系建設，以良法保障善治，不斷提高立法立規的針對性、及時性、系統性、可操作性，發揮立法引領和推動作用，形成完備的反腐敗法律規範體系和黨內法規體系、高效的法治反腐實施體系、嚴密的法治反腐監督體系、有力的法治反腐保障體系。
配套法規要跟上，必須認清監察法在反腐敗法律體系中的引領性、源頭性。監察法作為黨和國家自我監督、自我革命的法律規範，承載著維護公共權力廉潔高效運轉、維護人民當家作主、實現“三清”建設廉潔政治的重要使命。它的規制對象是所有行使公共權力的公職人員。它的規制範圍涉及黨和國家機關、國有企事業單位、農村鄉村，包含了政治、經濟、社會的各個領域、各個方面。哪裡有公共權力，哪裡就在監察法的規制之列。監察法與黨內法規相輔相成，共同發力，鞏固黨的執政地位，厚植黨的執政基礎；監察法與人大、司法、審計等方面的法規相銜接，保證國家機器依法履職、秉公用權；監察法與民主監督、社會監督方面的法規相銜接，保證權力來自人民、服務人民，確保人民賦予的權力為人民謀利益。
配套法規要跟上，就要在反腐敗法規建設中突出重點、穩步推進。十三屆全國人大常委會第六次會議通過關於修改《中華人民共和國刑事訴訟法》的決定以及制定《中華人民共和國國際刑事司法協助法》，完善了刑事訴訟與監察的銜接機制，為深化國家監察體制改革順利進行提供保障；建立刑事缺席審判制度，為加強境外追逃工作提供有力手段。在此基礎上，還應制訂一系列相關法律法規。如制訂“公務人員財產申報法”，保證財產申報制度的實施；制訂“公民舉報保護法”，對公民行使舉報權利的範圍、方式、程序等做出明確規定等。還應將近幾年黨內行之有效的廉政法規上升為廉政立法，完善公職人員勤政、廉政的法律規範。通過立、改、廢、釋，形成科學有效、健全完備的反腐敗法律法規體系和實施體系。
優化有效貫通黨和國家監督體系的協調機制
要堅持黨對紀檢監察體制改革的領導，對內加強跨部門跨地區統籌協調，對外加強反腐敗國際追逃追贓工作。這就要求我們優化和完善雙重領導體制，強化上級紀委對下級紀委的領導；優化和完善派駐機構統一管理，化解監督真空與監督距離的困境；合理界定紀檢體制的職能邊界；構建紀檢體制與其他權力監督機制的銜接平臺，各司其職、協調配合、形成合力；準確界定紀檢體制的功能方位，釐清與其他監督機制間的關係；明確各級紀委的職能定位，突出主業主責。
各級黨委要旗幟鮮明支持紀委監委行使職權，為其履行職責創造有利條件。及時研究解決紀檢監察體制改革中遇到的問題，使反腐敗工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運用上更加協同高效。紀檢監察機構要發揮合署辦公優勢，推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接，推動黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通，把權力置於嚴密監督之下。
協調機制要跟上，意味著紀檢監察機關應擔當起反腐敗協調職責。一要在落實黨中央決策和同級黨委工作部署中加強協調。通過制定具體措施，抓好措施落實，依靠各級黨委和政府，緊緊依靠群眾的參與和支持，充分發揮各職能部門的作用，真正形成齊抓共管的局面。二要通過建章立制加強協調。紀檢監察機關要在黨委領導下，組織制定、實施有關黨風廉政建設和反腐敗工作的計劃、措施、制度、規定等，並進行督促檢查，保證計劃和措施的順利實施，保證制度和規定的貫徹落實。三要通過細化分解任務加強協調。按照業務分工，將反腐倡廉的相關工作交由有關職能部門落實。實行工作責任制，使有關部門互相配合、協同動作，形成反腐敗的整體合力。四要通過督促檢查指導加強協調。配合有關部門搞好糾正行業不正之風和下屬單位領導班子建設和考核工作。通過深入調查研究和加強信息交流提出切合實際的措施和辦法；督促各個部門落實黨風廉政建設責任制，結合業務工作抓好黨風廉政建設和反腐敗工作；調查研究相關單位黨風廉政建設情況，總結和推廣經驗，樹立和表彰先進，用典型推動黨風廉政建設。
協調機制要跟上，就要實現監察與司法的有效銜接。樹立反腐敗一體的統籌理念，即在懲治腐敗犯罪的問題上，既要有“監察”的思維，又要有“刑事訴訟”思維。一方面，監察機關應把貫徹實施《監察法》與修改後的《刑訴法》結合起來。在職務犯罪案件的調查處置中，運用法治思維和法治方式懲治腐敗。從移送機制、程序對接、個案溝通、日常溝通、組織機制等方面與司法機關建立法法銜接機制。調查中如果採取邊控、特定線索的調查核實等舉措，需要紀檢監察執法與行政執法建立相應的銜接機制，以保證各辦案環節的順利高效，形成反腐敗工作的強大合力。另一方面，司法機關應認識到，隨著《監察法》的實施和《刑訴法》的修改，我國反腐敗職權活動呈現以黨紀反腐為先導、監察反腐為主責、司法反腐為保障的鮮明特徵，司法反腐的基本功能，就是通過對職務犯罪案件提起公訴和公開審判，實現罪刑法定、罪刑相適應，發揮刑事法律對職務犯罪的震懾作用和預防教化功能，彰顯社會主義法治權威。
為國家監察權規範正確行使提供組織保障
確保國家監察權規範正確行使，首先，要把堅定黨的信念、對黨絕對忠誠作紀檢監察干部第一要求。其次，要求紀檢監察人員具備優秀的職業操守、深厚的專業知識、嫻熟的專業技能。根據黨章和黨內法規的要求，從黨中央對黨風廉政建設和反腐敗的形勢判斷、提出的工作要求出發，轉職能、轉方式、轉作風，往監督、執紀、問責和監督、調查、處置上轉，形成嚴、細、深、實的工作作風。要根據憲法和監察法的要求，在執紀執法中堅持以事實為根據，以法律為準繩，在適用法律上一律平等，自覺保障當事人的合法權益；依照權責對等，嚴格監督，懲戒與教育相結合，寬嚴相濟的原則和規範開展調查處置等執紀執法活動。再次，要優化紀檢監察干部的選拔任用和考核。從紀檢監察干部的選拔任用制度方面著手，在選拔任用各環節加強對專業化能力的考評。探索建立紀檢監察干部資格准入制度，穩妥推進監察官制度建設，確保新進人員具備基本的專業素養和專業能力。加強對紀檢、監察、法律等方面專業知識的考試，完善公平競爭、擇優錄取的選拔機制。同時，在遴選中，根據執紀執法的能力素質要求，加強對紀檢監察干部專業能力的考察，嚴格按照選用標準和程序，注重遴選具有紀律、法律等專業知識儲備的人員，完善紀檢監察干部隊伍的年齡結構、專業結構、知識結構。嚴肅試用期考察的初衷，避免“走過場”，在實際工作中檢驗紀檢監察干部工作能力，堅持德才兼備標準，完善試用期考察制度。只有這樣，才能適應反腐敗法治化規範化的需要，做黨和人民的忠誠衛士。
本文作者系中國廉政法制研究會反腐敗司法研究中心主任、湘潭大學教授。
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