一場與部委的立法較量，催生“民告官”制度
今年是我國改革開放40週年，也是我國立法工作全面恢復的第40年。過去40年間，立法的“定”與改革的“變”互相交織，探尋著法治方向。當下，中國特色社會主義法律體系基本框架業已形成。
立法與改革到底有何關係？“民告官”制度如何出臺？私產保護如何破冰？什麼樣的法律“既好看又好吃”？2018年12月，4位從事全國人大立法工作的親歷者在人民大會堂接受了澎湃新聞的專訪，述說40年間參與書寫中國法治進程的故事，分享他們參與立法的思考和方法論，啟智法治中國。
年逾八十的楊景宇被譽為民告官制度的“催生婆”。在過去40年間，他曾是第六屆全國人大常委會委員長彭真的秘書，後任十屆全國人大法律委員會主任委員。
35年前，一場與部委的立法博弈，令楊景宇印象深刻：在審議《海上交通安全法》草案時，時任交通部部長認為，港監對當事人實施的行政處罰是代表國家履職，不應當成為被告。
“你處罰錯了，還不許人家告到法院，討個公道？”楊景宇回憶，在人大專題商議過程中，彭真委員長當場讓人唸了憲法的有關規定，但仍未能達成共識，有關“民告官”的問題由此擺上了檯面。
此後半年，審議通過的《海上交通安全法》規定，當事人不服處罰的，可向法院起訴。
正是這一場爭論，給醞釀中的行政訴訟法打了“催生劑”，“民不能告官”的時代逐漸走向終結。
前奏：行政執法衍生“民告官”問題，引發爭論
行政訴訟法是繼刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）之後，1989年由七屆全國人大第二次會議通過的基本法律，被俗稱為一部“民告官”的法律。
《行政訴訟法》的立法過程，大體經歷了前奏、催生、誕生三階段。
楊景宇說，先是民事訴訟法（試行）（1982年3月8日）第三條第二款規定：法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。
“民事訴訟法（試行）由於只是原則規定，還沒有涉及具體問題，社會上並沒有太大反響，但到了具體立法時，問題就出來了。”楊景宇說，1983年3月制定《海上交通安全法》時，便引發了前述爭論。
不僅如此，憲法的規定也為“民告官”立法吹響了前奏。
1982年《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”
“這是制定行政訴訟法的憲法依據。”十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生也目睹了“民告官”制度的誕生過程。在他看來，行政訴訟法確立“民告官”的法律制度，是保護公民權利，監督和促進行政機關依法行政，推進行政法律制度建設的一個里程碑，是法治理念的一場大變革。
楊景宇感慨，在我國兩千多年封建專制制度下，沒有、也不可能有“民告官”，“刑不上大夫”是一條鐵律。新中國是人民當家作主，“法律面前人人平等”成為一條基本法治原則。但是，真正建立並實施“民告官”的制度，並不容易。
催生：爭論現場念憲法，“處罰錯了，還不許討公道？”
也是這一場爭論，直接“催生”了行政訴訟法。
1983年3月2日，《海上交通安全法》草案由國務院提請五屆全國人大常委會第二十六次會議審議，時任交通部副部長錢永昌對草案作說明。草案中有一條規定：當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書的行政處罰不服的，可以向上一級主管機關申請複議。
“這一條沒有規定當事人可以向法院起訴。”楊景宇記得，在審議過程中，不少常委委員對草案的這條規定提出意見，建議修改為當事人不服行政處罰的，可以向法院起訴。
同年3月4日，時任中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長楊尚昆主持召開座談會，就此聽取意見。“參加座談會的幾位常委委員和法律專家一致的意見是，應當規定當事人有權向法院起訴，草案否定當事人向法院起訴的權利，不符合許多國家的通行做法。”楊景宇回憶說。
不過，交通部的態度比較堅決，認為實施行政處罰的是中華人民共和國港監，它是代表國家行使職權的，不應成為被告。
次日上午，時任中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長的彭真再次召開專題會議進行商議。楊景宇回憶，習仲勳、彭衝、廖承志、楊尚昆和交通部部長、副部長參加會議，“在這樣一個有五位副委員長（其中四位又是中央政治局委員）參加的高層會議上，交通部仍然堅持草案規定”。
交通部的意見是，港監履行職務，頭上戴的是國徽，把它告上法庭，就是把中華人民共和國告上法庭，這怎麼行？！
這時，彭真很嚴肅地讓時任全國人大常委會法制工作委員會副主任顧昂然念前面講的憲法有關規定。楊景宇轉述了彭真當時的話：“海員、特別是當上大副、船長，要熬多年才能取得執業證書，你處罰錯了，吊銷他的執業證書，等於砸了人家的飯碗，還不許人家告到法院，討個公道？”
交通部仍有意見，一位副部長表示，美國、日本對這種行政處罰都是不能告到法院的。
共識未能達成。會後，時任全國人大常委會法工委負責人的王漢斌立即佈置法工委研究室查美國、日本的有關法律規定。法工委為此加夜班寫了兩份材料，證明那位副部長講的不對：日本有一部海難審判法，美國有一個海商法案例第283例《1974年美國聯邦法院判決大衛·蘇利亞諾控告美國海岸警衛隊隊長案》，都很明確：無論美國，還是日本，當事人對海事當局作出的行政處罰不服的，都是有權向法院起訴的。
爭議的解決是以一份報告的形式收場。楊景宇回憶，當時王漢斌給時任國務院副總理萬里寫了報告，彙報全國人大常委會審議《海上交通安全法》草案的情況。
楊景宇說，這份報告先報時任中央政治局委員、書記處書記習仲勳，他批了一個“好”字，然後批給萬里。萬里專門讓國務院研究室原主任馬洪來了解情況。他回去向萬里彙報後，萬里就把報告批給了交通部，讓他們不要再爭了。
經過半年的進一步研究修改，1983年9月2日，五屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《海上交通安全法》草案。其中規定，當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書處罰不服的，可以向人民法院起訴。
誕生：有幹部認為會助長“刁民”，有省委書記認為法律超前
經過《海上交通安全法》立法過程中有關行政訴訟的爭論，法治理念有了進步。但在制定專門的行政訴訟法時，又引發了一場較量。
胡康生觀察到，經過上述一場爭論，在以後制定具體法律規定由人民法院審理的行政案件阻力小了，到1988年全國人大常委會審議《行政訴訟法》草案時，已有130多部法律和行政法規規定對行政案件可以向法院起訴。
不過，因審理行政案件完全適用民訴程序，這讓行政訴訟制度仍存缺陷，比如證據規則，依民訴法規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據，即“誰主張誰舉證”，胡康生認為，行訴是民告官，要老百姓拿出政府處罰沒有或不符合法律、法規、規章依據，就有困難，特別是規章量大，也沒有完全公開，“處罰時就說有規定，老百姓上哪裡找去？”
“根據政府行使公權力法定職責必須為、法無授權不可為的法治原則，所以你政府作出行政處罰行為，必須提供法律等規範性文件依據。”胡康生介紹，後來行訴法規定，被告即行政機關對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性文件。
1989年4月，行政訴訟法審議通過，1990年10月1日起施行。不過，在這一年半期間，反對聲依然存在。
胡康生回憶，在行政訴訟法實施的前奏，1990年8月有報道，湖南常德市2000多名鄉村幹部提出辭職，“有些基層幹部認為會助長刁民”。
“有的領導同志對此認為，行政訴訟法在目前中國的情況，應該晚發佈或不發佈，這個法公佈後，農村的各項工作更不好辦，對當前各項建設不利，自己搞亂自己。”胡康生說，有的省委書記、省長還認為這部法超前，政府工作本來就難幹，要是還可以告我們，更不好乾了。
但事實勝於雄辯。“從行訴法實施的當時和現在回頭看，它促進行政機關依法行政、保護公民權利，起到了積極作用。”胡康生總結說。
此外，如何防止行政訴訟制度成為擺設也頗受關注。“建立行政訴訟制度的目的之一，是要使公民、法人和其他組織被行政機關或者行政機關工作人員侵犯的合法權益得到補救。”楊景宇認為，如果賠償問題得不到解決，人民法院的判決無法執行，行政訴訟制度也就形同虛設。
為此，在行政訴訟法頒佈實施後，八屆全國人大常委會第七次會議於1994年5月12日通過了《國家賠償法》（包括行政賠償與刑事賠償）。
文章來源：《澎湃新聞（www.thepaper.cn）》2018年12月17日。
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