鄭某不服××區人力社保局不予工傷認定申請行政複議案
申請人：鄭某。
被申請人：××區人力社保局。
第三人：某製衣有限公司。
行政複議機關：××區人民政府。
申請人因不服被申請人作出的不受理工傷認定申請的行為不服，向行政複議機關申請行政複議。
申請人認為，申請人於2014年2月15日起在第三人處上班，2014年6月13日18時14分在上班途中，受到非本人主要責任的道路交通事故意外傷害。2015年3月4日，申請人申請工傷認定，已向被申請人提交了與第三人存在勞動關係的證明，被申請人以“申請人未提交與第三人用工單位之間存在勞動關係的證明材料”作為不予受理工傷認定申請的理由明顯與事實不符，而且收到工傷認定申請全部材料後超過15天才作出不予受理決定，程序違法。
被申請人認為，本案無法確認申請人在事故發生時與第三人存在勞動關係。一、在被申請人進行調查時，第三人表示在事故發生前一星期已解聘申請人，申請人在申請工傷時提供的由第三人出具的情況說明中寫明申請人只在第三人處工作三個月，可推斷申請人受傷時已不在公司上班。其他工人的證言與第三人出具的證明不一致，無法相互印證。被申請人要求申請人先通過仲裁確認勞動關係後再申請工傷認定，因此以申請人未提供與第三人存在勞動關係的證明材料為由作出工傷認定申請不受理通知書。二、申請人未在合理期限內按書面告知要求補正有關勞動關係證明，又不申請勞動仲裁，應承擔不利後果。被申請人作出不予受理決定符合法律規定。
行政複議機關認為，一、申請人已依照《工傷保險條例》第十八條提供了勞動關係證明。至於雙方勞動關係成立與否，被申請人有依職權進行認定的職責。被申請人以勞動關係不明為由不予受理工傷認定，於法不符。二、在申請人已提交勞動關係證明的情況下，再要求申請人補正勞動關係的材料，做法欠妥。經複議機關調解，申請人與第三人達成補償協議，撤回行政複議申請，複議終止。
本案的爭議焦點在勞動者與用人單位勞動關係不明確的情況下，勞動仲裁是否構成勞動保障行政部門受理工傷認定申請的前置條件。
被申請人認為，（一）對於疑難複雜的勞動關係，勞動保障行政部門既沒有法定程序可以依託，也沒有調查權，即使勉強進行確認也不能保證確認結果的公信力。因此，像本案這樣疑難複雜的勞動關係問題，申請人先行通過勞動仲裁更為合理。（二）有關規定要求申請人先通過勞動仲裁確認勞動關係。《人力資源社會保障部關於執行若干問題的意見》第五條規定“社會保險行政部門受理工傷認定申請後，發現勞動關係存在爭議且無法確認的，應告知當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁”。因此，被申請人要求申請人先進行勞動關係仲裁併無不當。
被申請人的意見可以說是代表了當前勞動保障行政部門的普遍性觀點，但經過仔細分析，其觀點是不成立的。一、關於調查權。最高人民法院行政審判庭答覆（〔2009〕行他字第12號）：“根據《勞動法》第九條和《工傷保險條例》第五條、第十八條的規定，勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關係的職權。” 這說明勞動法律法規為勞動保障行政部門設定了在工傷認定程序中確認勞動關係的職權。《工傷保險條例》第十九條明確規定了勞動保障行政部門對事故傷害的調查權，該調查權應不僅限於調查存在事故傷害的事實，重要的是要確認勞動關係。二、關於仲裁前置。《人力資源社會保障部關於執行若干問題的意見》第五條規定，“社會保險行政部門受理工傷認定申請後，發現勞動關係存在爭議且無法確認的，應告知當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁”。可以看出，該規定並沒有強制當事人申請仲裁。當事人如果不申請仲裁，勞動保障行政部門應當依職權認定是否存在勞動關係。再者，如果勞動保障行政部門在工傷認定中，無權對勞動關係進行確認，只要用人單位否認存在勞動關係，就都要先通過勞動仲裁，則申請工傷時要求勞動者提供勞動關係證明就失去意義，且增加了維權程序，不利於化解勞動爭議。
近年來，勞動工傷案件在複議受理的案件總數佔比較高，受傷的勞動者作為弱勢群體，在複議、訴訟中往往處於不利地位。工傷類案件的核心往往在於賠償金額，有些用人單位沒有為勞動者投保工傷保險，若發生工傷事件，需由用人單位全部承擔工傷賠償費用。用人單位為增加與勞動者談判的籌碼，就採取了“拖字訣”，往往為了拖延時間把法律途徑用足用到。勞動者最終能勝訴並拿到工傷賠償可能在二年以後了，耽誤了治療時間。因此，在法律框架下，能減少程序，儘快完成工傷認定，是勞動保障行政部門主要職責。同時，勞動保障行政部門也需要加強對用人單位繳存工傷保險的監督，擴大投保面，使更多勞動者受益。
(撰稿人：金畢成)
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