摘 要：通過實地調研交流, 總結分析了美國以政府為主導的政策支持保障體系、以大學為主導的技術研發推廣體系、以農民為主導的農業生產合作體系、以組織為主導的風險管理控制體系、以企業為主導的市場消費引導體系的發展經驗, 並提出加大合作交流力度、完善政策法規體系、推動研發推廣融合、培育新型經營主體、完善社會服務組織等5方面的啟示, 以期加快推動中國現代農業產業體系構建。
應美國農業部海外農業局邀請, 中國農業合作交流團一行6人, 於2018年赴美國進行了農業合作交流, 全面瞭解了美國農業產業體系構建運行情況, 並探討了中美省州相關產業合作。美國作為世界上最大的農業發達國家, 其在政策支持保障、技術研發推廣、農業生產合作、風險管理控制、市場消費引導等方面具備較為完善的體系, 很多做法和經驗值得中國學習和借鑑。
1 基本情況
1.1
整體安排此次交流考察內容豐富, 活動安排涵蓋華盛頓州、密歇根州、伊利諾伊州、艾奧瓦州4個州, 涉及管理部門、大學機構、社會組織、加工企業、種子企業、農場等多個單位和部門, 內容豐富, 團組成員收穫頗豐。
1.2 交流內容
中國農業合作交流團與美國農業部海外農業局, 重點交流了中美農業合作交流項目、美國農業概況等情況;與密歇根州立大學, 重點交流了農業教育、科研、推廣等情況, 實地考察了農技推廣試驗站;與芝加哥期貨交易所, 重點交流了農產品期貨作用、未來發展方向、價格走勢等情況;與密歇根州作物改良協會, 重點交流了種子認證等情況, 實地考察了種子認證實驗流程;與西部磨坊之星麵粉加工企業, 重點交流了小麥種植、倉儲、加工、物流等情況, 實地考察了麵粉加工廠;與杜邦先鋒種子企業, 重點交流了種子研發生產、在華業務等情況, 實地考察了品種研發中心;與種植農場 (小麥、大豆、玉米) 、奶牛養殖場交流了種植養殖行業現狀、國家補貼、技術獲取、環境安全、產品加工銷售等情況, 實地考察了農場勞作過程。
1.3 美國農業基本情況
美國土地肥沃, 氣候溫和, 現有約205萬個農場, 面積共3.89億hm2, 平均面積180hm2。2017年農業就業人數為285萬人, 佔整個就業人口的1.66%。雞肉、牛肉和豬肉產量分別位居世界第一、第二和第三位, 2017年雞肉產量2 161.05萬t, 牛肉產量1 187.84萬t, 豬肉產量1 160.47萬t。糧食總產量約佔世界總產量的1/5, 玉米、大豆、小麥產量分別位居世界第一、第二和第三位, 2017年玉米產量3.709 6億t, 大豆產量1.732 9億t, 小麥產量4 737萬t。美國是世界上最大的農產品出口國, 中國是美國農產品出口第二大市場, 2017年美國對中國農產品出口額為241.2億美元;美國是中國農產品進口第一大來源國, 2017年中國對美農產品出口額為77.3億美元。
2 美國農業產業體系發展經驗
美國農業產業體系5大方面互為支撐和補充, 確保了美國農業產業的高效運營。
2.1 以政府為主導的政策支持保障體系
(1) 法律法規完善配套。
以農技推廣體系為例, 為惠及更多民眾, 美國政府於1862年通過《莫里爾法案》[1], 規定向各州劃撥聯邦土地3萬英畝 (1英畝≈0.405hm2) , 每州至少資助建設一所贈地大學, 用於開展農業研究推廣;1890和1994年又頒佈完善相關法案支持新建贈地大學。1987年, 為提高農業技術的適應性, 美國再次出臺相關農業試驗站法案, 支持贈地大學建立農業試驗站;1914年, 相關法案要求各贈地大學將農業研究成果通過試驗站等向農戶進行推廣[2]。1912年, 為加強贈地大學農技推廣體系的運行, 美國再次出臺相關撥款法案, 明確要求各州撥款不得低於聯邦政府撥款, 縣郡也要拿出一定比例的配套資金, 豐富了體系資金來源渠道。通過逐步完善配套的法律體系, 美國逐步建立起以贈地大學為依託, 遍佈各州的農業科研、試驗和推廣體系[2]。同樣, 在保險、安全等領域, 美國也具備較為完善的政策法規體系。
(2) 補貼政策目標明確。
美國的農業補助政策主要是以保障農場主基本收益、維護農業生產安全為目標, 主要包括直接補貼、反週期補貼、奶製品市場損失補貼、災難援助、交易援助貸款和貸款缺額補貼、作物與收入保險補貼、出口補貼等7種方式[2]。以走訪的密歇根州種植農場為例, 對於當地優勢特色產業玉米、小麥、大豆等, 當價格和產量低於基本收益時, 給予相應的基本收益補貼;對於當地小品類作物, 重點由行業協會予以指導支持。通過補貼方式, 既保證了農場主按照優勢特色發展產業, 又保證了農場主基本收益。
(3) 產業安全負面清單。
對於減少化肥使用, 目前聯邦政府沒有統一規定, 但是當地農場主表示, 會積極從企業、學校或政府學習無人機、聲像施肥、配方施肥等新技術, 以進一步降低生產成本。但是對於水產養殖, 湖區有嚴格的控制標準;對於農藥使用, 有嚴格的准入制度。同時, 對於負面清單, 遵守規定給予一定的補貼, 違反規定處罰十分嚴厲, 從根本上保證了農業生產安全。據瞭解, 美國食品安全單聯邦政府就有法律法規30多部, 覆蓋全部植物產品、動物產品、微生物產品, 以及食品添加劑的生產、使用、加工、銷售等各個環節。通過負面清單的頂層設計和先進技術的引導使用, 保證了農業基本生產秩序和農產品質量安全水平, 提高了先進技術的推廣普及度。
2.2 以大學為主導的技術研發推廣體系
(1) “三位一體”高效推廣。
聯邦政府和州政府每年對贈地大學撥款, 贈地大學負責農業科技研究、農技試驗推廣站建設, 通過培訓、會議、報告、信息等對農民開展農技推廣工作。以密歇根州立大學為例, 學校工作人員主要負責教育、研究、出成果。設立1個推廣中心, 下設4個推廣辦公室, 其中之一為農業推廣辦公室。農業推廣辦公室下設13個農技試驗推廣站和81個郡縣辦公室, 負責收集農民需求、農技試驗和推廣工作。通過這種扁平化管理模式, 美國依託贈地大學建立起了農業教育、科研、推廣“三位一體”有機結合的產學研推模式, 在政府、大學與農民之間建立了有機連接, 使農業科技研究能切實為實際生產服務, 將最新農業科技以最快速度推廣到生產領域[3,4]。
(2) 3類渠道保障資金。
第一類是聯邦政府和州、縣政府撥款, 第二類是洛克菲勒基金、蓋茨基金等公益性基金捐贈, 第三類是杜邦、孟山都等私營公司向科研機構提供資助或委託。密歇根州立大學2016—2017財年, 合計安排研究資金1.24億美元, 其中1/3來自各級政府撥款, 其餘2/3來自公益基金、私營公司資助或委託;合計安排推廣資金0.89億美元, 其中3/5來自各級政府撥款, 其餘2/5來自公益基金、私營公司資助或委託。豐富的資金來源渠道, 保證了農業技術研發和推廣的工作經費, 同時又提高了工作的針對性和有效性。
(3) 3類途徑激勵人才。
交流團瞭解到, 密歇根州立大學推廣中心工作人員一般為碩士以上學歷, 不鼓勵也不準私下合作取酬, 但是人員隊伍較為穩定, 主要源於合理的收入激勵機制。第一, 薪資水平較高, 教授平均薪資為10萬美元左右, 副教授為7.8萬美元, 助理教授為6.8萬美元, 高於同期美國家庭年中位收入5.4萬美元。第二, 開展績效考核, 鼓勵推廣人員積極參與研究和推廣工作, 並爭取成為終身教授, 獲得正常工資漲幅之外的更大增長。第三, 成果轉化收益, 根據推廣人員個人對於科技成果的貢獻程度, 參與分享科技成果轉化帶來的一系列收益。密歇根州立大學規定, 不超過5 000美元的轉讓收入全部歸技術發明人所有;超過0.5萬～10.5萬美元的, 技術發明者、發明人所在學院和學校均可以得到1/3;分設不同梯階, 進行3方合理分配。通過這種激勵模式, 拓寬了推廣人員職務晉升和薪酬增長渠道, 保證了人員的穩定性。
2.3 以農民為主導的農業生產合作體系
(1) 農民教育保證素質。
交流團走訪的兩家農場主均有較高的學歷水平, 種植場主40多歲, 接受過兩年期農場主培訓計劃的本科教育;奶牛場主72歲, 其參與農場經營的兒子、孫子分別接受過兩年期、四年期農場主培訓計劃的本科教育。較高的教育水平保證了較好的技術接受水平, 種植場能積極採用無人機、影像施肥等新技術, 奶牛場積極採用信息控制投餵飼料等新技術、逐步更換效益更好的澤西牛, 工人使用較少, 確保了勞動生產效率。同時, 良好的教育使得下一代具有開闊的視野, 能夠在深思熟慮後決定是否參與農場經營, 保證農場後繼有人。
(2) 初級加工提高收益。
種植場主先後建立5座現代化糧食烘儲倉, 用於糧食儲存。交流團瞭解到, 新建的一座儲存量60 000蒲式耳 (小麥約為1 600t) 的烘儲倉, 投入大約50萬美元, 所需費用為農戶自己投入。問及原因, 有了倉庫就能錯峰銷售, 保證充分的議價空間, 在合適的價位出售貨物, 以保證合理的生產收益。同時, 初加工設施完全不用審批, 農場主可根據需求自主建設。
(3) 合作經營穩定收益。
奶牛場主產的牛奶除用於投餵幼牛外, 基本售賣給合作社。合作社經營範圍覆蓋美國7個州, 擁有14個加工廠, 主要生產鮮奶, 少量生產奶粉、黃油。合作社由7個州400多位農場主共同出資建立, 一起辦加工、搞市場, 為農場主獲取更多的利潤。奶牛場主既是合作社的股東, 又是合作社的合作伙伴, 產前、產後兩端保證了自己奶牛場的穩定收益。
2.4 以組織為主導的風險管理控制體系
(1) 期貨交易緩衝兩端。
成立於1848年的芝加哥期貨交易所, 是世界上最大和最具影響力的農產品期貨交易市場。通過期貨交易, 尤其是現在基於網絡的不間斷交易, 可以充分地發現價格, 為生產商、加工企業提供價格指導;有效實現貿易兩端的合理利潤, 規避市場風險;實現錯峰合理銷售, 優化資源配置, 更大限度地利用倉儲空間。芝加哥期貨交易所可以引導全球主要農產品的期貨交易發展趨勢, 對全球農產品價格形成和物流集散有著極大的影響力。基於市場定價權, 農場主和加工企業可以有效利用期貨市場進行套期保值, 以規避風險。同時, 長期穩定的經營, 使得糧商 (農業生產者) 、加工企業、投機商處於相對合理的比例, 為產業發展提供更為合理的價格指導和貨物交割空間。
(2) 認證制度保證質量。
交流團考察的密歇根州作物改良協會, 為非營利、自收自支的第三方組織, 主要負責作物種子質量認證工作, 經費主要來源於受委託開展的種子質量認證、檢測收取的費用。種子質量認證是自願認證, 認證內容包括品種真實性和種子質量等。對認證過的品種, 違規生產或侵犯品種權, 要受到相應的處罰。企業為保證自身收益, 一般都會接受協會的質量認證;農戶為避免出現損失, 一般都會接受受過認證的品種。通過認證制度, 大大提高了種子基本質量, 保證了後期種植效果。
2.5 以企業為主導的市場消費引導體系
(1) 加工企業需求引導。
西部磨坊之星加工企業, 擁有5家小麥加工廠、3家食用豆加工廠、12個穀物儲存倉, 是全美第11大谷物加工企業, 大大帶動了周邊農場主小麥、大豆種植的積極性。種植場主原來種植的玉米多數運到加拿大, 近年來周邊新開了6家乙醇加工廠, 玉米足不出戶就能賣個好價格, 大大帶動了周邊的玉米種植。同時, 加工企業為了保證自身的原料質量, 會發布原料需求清單, 有效引導農場主種植所需品種。
(2) 種子企業生產引導。
杜邦先鋒公司是世界500強企業美國杜邦公司旗下的全資子公司, 是世界上最早的玉米種業公司, 擁有最大的玉米種質資源庫, 客戶遍及全球90多個國家和地區。通過生產高品質種子, 提高發芽率、抗倒伏率、商品率和產量, 杜邦先鋒公司引導中國傳統農戶由“一坑多籽”到“一坑一籽”種植, 由穀物玉米種植到青儲飼料種植。通過先進的技術、大量的試驗和廣泛的推廣, 種子企業引導農戶生產成為主流生產方式之一。
(3) 企業發展科技引導。
無論是杜邦先鋒公司還是西部磨坊之星加工企業, 都擁有一定的科研實力, 以保持企業可持續發展。尤其是杜邦先鋒公司, 以大量基因育種專家為核心, 以全球126個育種站為基礎, 通過基因試驗檢測中心和大量的實驗員提供檢測服務, 通過全自動化種植試驗基地提供種子種植試驗, 大大提升了育種速率和成功率, 為全球玉米種子更新換代做出了重大貢獻。
3 美國農業產業體系發展經驗對中國的啟示
3.1 進一步加大合作交流力度
充分利用現有渠道, 組織特色農業省區有針對性地開展中美農業交流, 加強農業科研教育、現代農業技術、農產品質量安全、農產品加工、農業投資、農產品貿易等領域交流與合作, 逐步縮小中美農業差距, 促進互惠互利共贏。充分利用各種交流渠道, 瞭解美國各方代表對中美貿易的所思所想, 拓寬工作思路和渠道。充分發揮企業交流合作的便利性, 有針對性地開展科技、貿易合作等。
3.2 進一步完善政策法規體系
在現有農業政策法規框架下, 逐步補充完善細化條例, 確保政策法規不留空白和死角。加強各部門政策項目統籌協調, 理清政策來由、整合同質項目, 明確實施主體、突出重點環節, 測算補助標準、優化補助方式, 強化過程監管、加大獎懲力度, 把握推進節奏、實施動態管理。加強負面清單制度建設, 加大農業執法力度, 對違反制度規定者給予嚴厲打擊, 保護守法者積極性。
3.3 進一步推動研發推廣融合
在現有體制背景下, 建立研發與推廣體系融合發展、互聯合作的融合機制。充分發揮公共財政資金的撬動和引導作用, 放寬資金用途, 科研資金兩成推廣, 推廣資金兩成科研, 科研和推廣機構互派人員掛職學習, 形成人、財、物合理流動和提升效率的新格局。借鑑美國的考核方式, 加大對資金管理使用的考核力度, 並將之作為職務晉升、資金申請的重要依據。
3.4 進一步培育新型經營主體
依託農業農村各類教育培訓資源, 加大新型農業經營主體培育力度, 重點培育一批企業家等帶動振興型的帶頭人, 大力發展加工企業、種子企業等現代農業企業, 突出市場引導和科技引導力量, 發揮其鄉村振興領軍作用;培育一批小微企業、家庭農場、合作社等主動振興型的新農民, 大力發展初加工、流通物流等, 發揮其鄉村振興主力軍作用;培育一批參與振興型的小農戶, 保護其在鄉村振興中的合理利益。積極引導農村創業創新, 不斷為鄉村振興注入新力量, 確保農業後繼有人。
3.5 進一步完善社會服務組織
適應中國農產品貿易發展趨勢, 建立適合中國特點的期貨市場監管體制、交易交割規則, 培育壯大農業領軍企業, 引導領軍企業積極參與期貨交易, 對沖市場風險, 不斷擴大期貨交易量, 逐步建設滿足中國糧食和重要農產品安全需要的國際定價中心。鼓勵第三方組織開展農資質量、質量管理、良好操作規範等認證, 充分調動生產和監管兩個職責履行積極性, 支持全程可追溯體系建設。鼓勵各類組織積極參與農業社會化服務。
作者：羅鳴 才新義 李熙 逯漢寧 梁晶晶 孔雙陽 農業農村部國際交流服務中心 農業農村部鄉村產業發展司
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