2004年之前，可以通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地

2004年之前，不少地方通過將農民轉為城鎮居民即“村改居”的方式將原來農民集體所有的土地轉為國家所有的土地。其中最典型的例子就是深圳。深圳從1993年開始通過村改居的方式將集體所有的土地轉為國家所有的土地，2004年深圳將全市戶籍人口全部改為城市居民，全部的集體所有土地也都轉為國有，使其成為中國首個無農村無農民無集體土地的城市。雖然《憲法》第十條第一款規定：“城市的土地屬於國家所有”，但是目前唯一隻有深圳的土地全部屬於國家所有，其他城市的建成區內都還或多或少的存在集體土地。

深圳等地之所以能夠通過村改居的方式將集體土地變為國有，是因為有下列相關規定作為依據：一是《土地管理法實施條例》第二條規定：“下列土地屬於全民所有即國家所有：（一）城市市區的土地；（二）農村和城市郊區中已經依法沒收、徵收、徵購為國有的土地；（三）國家依法徵收的土地；（四）依法不屬於集體所有的林地、草地、荒地、灘塗及其他土地；（五）農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬於其成員集體所有的土地；（六）因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移後不再使用的原屬於遷移農民集體所有的土地”；二是1995年原國家土地管理局頒佈的《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土〔籍〕字第26號）第十四條規定：“因國家建設徵用土地，農民集體建制被撤銷或其人口全部轉為非農業人口，其未經徵用的土地，歸國家所有。繼續使用原有土地的原農民集體及其成員享有國有土地使用權”。

2004年之後，國家明確禁止通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地

由於通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地規避了國家的徵地審批手續，規避了國家嚴格土地管理的政策法律規定，因此越來越多的地方學習深圳的做法，不通過徵收而是通過將農民轉為城鎮居民的方式將集體土地轉為國家所有的土地。因此，2004年國家出臺政策禁止通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。如2004年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》明確規定：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農民集體所有土地轉為國有土地”。

“村改居”之後剩餘的少量土地仍然屬於集體土地，只有依法經過徵收才能變為國家所有土地