摘 要：現行法律法規不允許集體建設用地直接進入市場, 這不利於農民分享工業化、城鎮化進程中的土地增值收益。改革開放以來, 中央層面自上而下的改進和地方自下而上的探索一直在進行。從2015年起, 在全國範圍內開展了農村集體經營性建設用地試點, 明確規定了入市的地類和途徑。試點地區在改革過程中, 根據自然和經濟社會條件, 探索出適合當地需求的集體建設用地入市模式。在今後的集體建設用地入市管理中, 應拓寬入市主體和客體, 優化農村生產生活佈局, 將可以入市的土地從存量集體建設用地擴大到新增建設用地, 從僅限於經營性用地擴大到所有集體建設用地。
改革開放以來, 各地根據自身的自然和社會經濟條件, 積極探索集體建設用地入市的可能路徑, 積累了較為豐富的經驗。而中央也長期關注集體建設用地的利用與管理, 對頂層制度設計作出適時調整, 以更好地兼顧土地資源配置效率和土地收益分配公平。總結和分析從下向上和從上向下的集體建設用地制度變遷情況, 有利於為本輪土地入市改革提供路徑參考和決策依據。為此, 本文重點分析內蒙古和林格爾、貴州湄潭、浙江德清和義烏、廣東南海、四川瀘縣等地在試點過程中打破用地分類限制、拓展或細化入市主客體和優化地塊的功能結構的創新性探索, 並提煉出試點地區在制度創新路徑上表現出的規律性。
一、集體建設用地入市的制度障礙與現實探索
(一) 集體建設用地入市制度經歷了從“寬”到“緊”的變化
改革開放以來的農村土地制度改革, 始於家庭聯產承包制。它解決了農村的溫飽問題, 釋放了農村生產力。此後, 在珠三角、長三角等經濟發達地區, 農民集體開始發展非農經濟, 集體土地上的鄉鎮企業和外資企業創造了大量財富, 加速了工業化、城鎮化進程。這個階段得益於國家對使用集體建設用地的限制相對寬鬆。1
然而, 耕地資源卻面臨日益嚴重的被建設佔用失序的問題。為此, 我國於1986年成立了統一管理城鄉地政的國家土地管理局, 其目的就是為了規範耕地和建設用地利用秩序。1998年成立國土資源部, 並對《土地管理法》作了較大幅度的改動, 開始實行“最嚴格的耕地保護制度”, 這標誌著國家對集體建設用地入市進入了嚴格限制的階段。2
1999年實施的《土地管理法》第43條規定, “任何單位和個人進行建設, 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地”。政府徵收是這個階段集體土地轉為國有建設用地的唯一合法渠道。可是, 法律“收緊”過於剛性, 忽略了大量集體土地已經入市的既存事實, 不僅造成了歷史遺留問題, 還“剝奪”了農民主動參與工業化、城鎮化的權利, 也造成後續很多徵地衝突。3
(二) 地方以問題為導向開展集體建設用地入市的自發探索
為了解決歷史遺留問題以及緩解日益激烈的徵地衝突, 很多地方開始結合本地區的自然和社會經濟條件, 自發探索集體建設用地流轉的可能性。2001年, 國土資源部曾經組織對河南、浙江、上海、江蘇、廣東五省 (市) 的農村集體建設用地流轉情況進行調研, 發現流轉現象十分普遍。4
農民自發流轉是一種類型。農民將土地直接出租或者建設廠房、倉庫、店鋪後出租;一些農民家庭長期在城市生活, 將農村空置的宅基地及房屋出租或出賣;甚至一些村民超標準加蓋房屋, 出租給外來打工者居住。5這些集體建設用地自發流轉的事實長期遊離於法律範圍之外。
地方政府探索流轉是另一種類型。蘇南、浙北等地區的地方政府為了盤活閒置的鄉鎮企業遺留用地, 出臺地方性政策允許村集體將遺留的鄉鎮企業用地短期租賃給外來工商業企業, 同時探索了集體建設用地的抵押權的實現方式等。6廣東省在2005年頒佈實施《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》, 南海率先開啟了集體建設用地市場化改革之路, 開創了以土地股份合作製為基礎的“南海模式”7。但這類地方政府的主動探索, 面臨著與國家法律法規相沖突的問題, 也出現了用地規模小、基礎設施配套難等問題。8
(三) 地方探索中面臨的制度與法律障礙
自發探索的現實和存在的問題, 實際上反映了目前集體建設用地入市面臨的制度障礙, 主要包括以下四個方面:
一是土地產權和法律法規的限制。農村集體建設用地使用權界定不清晰, 產權歸屬不明、產權主體混亂、配套制度不完善。9現行法律缺乏對“集體”這個事實上的經濟社會活動主體的形態、內部治理結構及法律性質的明確統一規定。10可以說, 只要土地產權和相關法律法規的障礙仍然存在, 就難以充分發揮市場機制配置集體建設用地資源的作用。11
二是土地規劃和用途管制的制約。目前的規劃與用途管制框架嚴重束縛了集體存量的建設用地進入市場, 加上現實中存在大量既成事實的集體建設用地入市的情況, 這就提出瞭如何在事實、政策和法律三者之間權衡的難題。12
三是土地收益分配機制有待健全。集體建設用地流轉中的增值收益分配缺乏科學依據。13加上法律保障不充分、交易平臺不統一、交易規則不完善, 以及農村土地資產評估體系不健全等, 導致農村土地資產顯化不足。14地方政府、用地主體、集體經濟組織等參與入市的動力不足。15
四是集體建設用地的市場供需兩側都還不成熟。主要是因為在欠發達地區面臨需求不活躍的問題16, 以及因“符合規劃”和“用途管制”兩項限定, 很多地區增量和存量集體建設用地都出現供給不足的問題17。
(四) 文件依據和研究目標
十餘年來, 為了應對上述制度障礙, 中央陸續出臺了一系列文件。2004年國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》提出:“在符合規劃的前提下, 村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”2008年中共十七屆三中全會提出了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向後, 實踐中湧現了重慶“地票”制度、成都統籌城鄉發展試驗、廣東“三舊”改造等創新做法。2013年中共十八屆三中全會進一步明確了“建立城鄉統一的建設用地市場”“在符合規劃和用途管制前提下, 允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同價同權”。
在這些文件的基礎上, 中央決定從2015年到2017年 (後延長至2018年) , 在全國33個縣 (市、區) 開展徵地制度改革、集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革, 要求依照“至上而下”和“摸著石頭過河”相結合的原則, 探索“可複製、易推廣、利修法”的試點經驗。這輪改革可以被視為中央為了回應地方訴求, 主動開展的“從上向下”的探索。
本文的目標就是通過描述地方對中央改革頂層設計的響應, 同時也觀察中央在改革過程中不斷進行的思路調整, 總結出本輪改革在上下互動中形成的集體建設用地入市的現實路徑。
二、集體建設用地入市制度的頂層設計與調整
(一) 頂層設計為本輪入市改革放鬆了基礎制度的約束
2015年2月27日, 十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關於授權國務院在北京市大興區等33個試點縣 (市、區) 行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》, 具體包括《土地管理法》第四十三條、第六十三條、《城市房地產管理法》第九條等。暫停實施上述條款後, 試點區域在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下, 允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股, 實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。原國土資源部設計了集體建設用地改革路線、方案和框架性要求, 試點地區據此細化本地的改革事項, 其任務主要為:
第一, 確定入市範圍。存量集體建設用地中, 土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商業服務等經營性用途的土地可以出讓、租賃、作價出資入股的形式入市, 享有與國有建設用地使用權同等的轉讓、出租、抵押權能。
第二, 明確入市方式。入市方式有三種:一是探索農村集體經營性建設用地就地入市。二是探索村莊內零星、分散的集體經營性建設用地異地調整入市。18三是探索城中村集體建設用地整治後入市。
第三, 其他制度相關改革的內容。在徵地制度改革中, 嚴格界定公共利益用地範圍, 建設項目不屬於公共利益的, 不得動用土地徵收權;宅基地制度改革中重點探索閒置宅基地退出後的統籌利用。
(二) 試點實踐過程中出現的新問題
第一, 單項推進的改革, 不利於形成系統成果, 且相互掣肘。中共中央辦公廳、國務院辦公廳文件提出, “農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革相互關聯, 要注重改革的協同性和耦合性, 提高改革的系統性和完整性, 統籌協調推進, 形成改革合力”19。而有關部門領導要求三項改革“有所側重, 防止打通”20。33個試點縣只能就某項內容單項試點, 不能綜合推行改革探索。然而, 從本質上看, 三項改革的系統性、整體性很強, 牽一髮而動全身。單項推進的改革形式產生了很多實際問題。比如, 要求縮小徵地範圍, 但又不允許新增集體建設用地入市, 這造成集體建設用地失去了合法的入市渠道。或者, 宅基地制度改革中對退出後的宅基地使用權交易範圍限制太嚴, 實際上引致退出補償資金的來源也受限, 同時退出後因為無法入市土地本身也難以得到有效利用。21
第二, 過多的限制條件導致市場需求不旺, 扭曲了真實市場的價格。價格機制以充分的市場供需為基礎。當前, 對集體建設用地的限制導致市場需求不足, 制約著價格機制的作用。
(1) 存量集體經營性建設用地只佔農村建設用地的十分之一左右22, 大量空閒的宅基地與公共設施和公益事業用地未能納入入市範圍, 對於解決當前村莊用地存量過大、效率低下意義不大。尤其是中西部欠發達地區更難以找到滿足條件的土地入市。23 (2) 僅僅將入市的土地限定為存量, 縮小徵地範圍後的新增建設用地如何進入市場, 也沒有答案。24 (3) 入市試點的目的之一是發現集體建設用地價格, 從而為徵地市場化補償找到依據。由於多數試點地區沒有形成集體建設用地市場, 在制定入市價格時反過來參考徵地補償標準設計, 這導致通過市場發現價格的初衷沒有實現。25 (4) 宅基地管理制度的改革只能侷限於有償退出的嘗試, 將退出後流轉的範圍限制在本集體成員內部, 這實際上忽視了城鄉融合發展以及農村三產融合中對建設用地的實際需求, 有償退出最終可能因退出補償的來源不足而無法長期推行。26
第三, 頂層設計過於籠統, 也給地方實踐設計差異化制度提出了難題。我國區域間經濟發展差異明顯, 各地對農村土地制度改革的需求也不同。27本輪改革中採取了“齊步走”的做法, 有時難免出現“己之甘貽, 彼之毒藥”的尷尬境地。比如入市範圍界定為存量經營性建設用地, 這樣的嘗試在20世紀80、90年代的廣東南海就已存在, 本輪改革顯得不夠“解渴”;而對於中西部地區, 村集體尋找市場需求方仍是一個難題。
第四, 中央意願和地方試點目標不盡相同, 降低了改革的績效。本輪改革, 中央的目的是通過試點完善現行制度, 而試點地區則看中改革能得到直接利益。比如, 對於中央要求的在城鎮規劃範圍內的舊城改造, 仍可保留集體性質, 據此為今後修改《憲法》中城市土地屬於國有提供依據, 但多數地方擔心會影響城市國有土地一級市場而熱情不高。地方熱衷的是通過試點能夠獲得建設用地指標或補助資金的傾斜。28另外, 試點地區出臺的原創性制度少, 多是模仿或簡單地將試點要求照搬。29不少試點地方政府僅將改革看作“政治任務”, 滿足於完成“規定動作”。30
(三) 頂層設計的應對調整
第一, 允許三項改革協同推進。中央在堅持不改變集體土地公有制、農民利益不受損、耕地不減少的三條底線的基礎上, 同意擴大改革試點範圍, 協同推進三項改革。2016年9月12日, 中央決定把土地徵收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區。2017年11月4日, 十二屆全國人大常委會第30次會議通過了關於試點延期的決定, 試點工作延期至2018年12月31日。2017年11月20日, 中央全面深化改革領導小組第1次會議決定將宅基地制度改革試點擴大到33個試點地區。在2017年底試點即將結束之際, 農村土地三項制度改革實現了連通互動。
允許地方三項改革協調統籌推進, 解決了“頭痛醫頭, 腳痛醫腳”的單向思維方式, 全面提升集體建設用地的配置效率, 促進農村內部土地流動與用途間的轉化, 增加集體建設用地入市的路徑, 消除了制度間的掣肘。31
第二, 新增建設用地不經過國家徵收可以直接入市。徵地制度改革試點中, 非公益性項目不用經過政府徵收, 就可以直接以集體建設用地進入市場, 增加了入市途徑。這為縮小徵地範圍後相應部分土地能夠進入市場提供了合法合規的渠道。32
第三, 對宅基地流轉範圍的拓展。宅基地一直以來實行村民內部無償分配、封閉運行的做法。2016年以來, 中央和部委層面陸續出臺了一系列文件, 支持農民利用自有住房開展鄉村旅遊、盤活閒置房產、促進農村三產融合發展, 允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房;探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閒農房及宅基地;鼓勵和引導農村集體經濟組織以有償回購、集中改造、受託經營等形式盤活利用空閒農房及宅基地;引導城鄉資本利用空閒農房及宅基地發展新產業新業態。這些政策是中央對宅基地制度改革的新回應。33
(四) 小結:兼顧效率與公平
從本質上看, 中央對集體建設用地入市制度的初始頂層設計以及根據試點實踐中遇到的新問題所做出的調整, 都遵循著兼顧效率與公平的原則。
從提高土地資源配置效率的角度看, 從起初的“確定入市範圍”“明確入市方式”等到之後的“允許三項改革協同推進”和“對宅基地流轉範圍的拓展”等, 都致力於不斷擴寬集體建設用地入市的覆蓋面和途徑。這有利於盤活集體經營性建設用地和宅基地等各類存量的、閒置的農村建設用地資源, 進一步提升土地利用的效率。
從促進土地收益的公平分配來看, 集體建設用地入市使得農民和農村有更大自主權向城市用地者流轉, 農村建設用地用於城市發展和建設, 而不再經由政府徵地。可以預期, 作為土地產權人的農民和農村將更為直接和充分地分享由工業化和城鎮化引致的土地增值收益, 改善城鄉土地收益分配格局。而“允許三項改革協同推進”和“新增建設用地不經過國家徵收可以直接入市”的改革舉措不僅豐富了集體建設用地入市的途徑, 更將進一步提高農民和農村共享土地增值收益的範圍和程度, 加快推進土地收益的公平分配。
三、集體建設用地入市制度創新的地方多樣化探索
各地著眼於當地自然和社會經濟條件, 在打破用地分類限制、擴大交易範圍、優化土地功能結構等方面進行了探索, 創造了諸如綜合類用途、產權分割登記、共同產權按份共有等經驗。我們選擇內蒙古和林格爾、貴州湄潭、浙江德清和義烏、廣東南海、四川瀘縣等地的案例來揭示其中的規律。
(一) 和林格爾:允許新增建設用地直接入市, 為縮小徵地範圍後新增集體建設用地提供必要的入市渠道
內蒙古自治區和林格爾縣開展徵地制度改革試點, 其範圍是不屬於公共利益項目的、不動用土地徵收權, 但這也帶來了新的問題。和林格爾有很多小型加工製造業, 佔地面積不大, 規模達不到入駐工業園區的標準。現實中這類企業往往只能以租用村內宅基地、未利用的荒地等開展生產, 由於無法辦理正規手續, 缺乏規劃等多方面的監管, 長期法外運行。為了給此類企業提供更好的發展機會, 降低企業運營成本, 並推動當地經濟發展, 和林格爾縣允許集體新增建設用地直接入市。
和林格爾發電廠的貯灰場是一個典型的例子。貯灰場位於城市建成區外, 原用途為耕地和林草地。該項目屬於非公共利益目的, 用地單位直接與農村集體經濟組織協商, 獲得50年集體建設用地使用權。允許新增建設用地直接入市, 不僅省去了往常需要耗時一年的聽證、評估、審批等一系列程序, 企業只用5個月就取得了土地, 更重要的是為當地眾多的小微企業使用新增集體建設用地提供了必要且合法的市場渠道。
(二) 湄潭:創新設立綜合類用地, 允許分割登記, 旨在適應集體建設用地結構單一的現實約束
在中西部地區, 更大的難題是如果僅允許存量的經營性建設用地入市, 這些地方根本沒有足夠的存量土地。比如在貴州省湄潭縣, 調查數據顯示, 該縣共有集體經營性建設用地107.01公頃, 佔集體建設用地總面積的1.97%。很明顯, 如果僅允許存量經營性建設用地入市, 改革對農村建設用地盤活或更新來說意義不大。
湄潭縣農民自發地將宅基地作為商住綜合用地的情況普遍存在。多數人選擇自己居住二樓, 將多餘的房屋出租或自己經營商鋪、茶葉加工作坊、農家樂、鄉村賓館等。基於這一現狀, 湄潭縣創立了綜合類集體建設用地的地類, 即作為宅基地取得的土地由於部分改變用途, 使得土地兼具多種用途。湄潭縣允許將這種綜合類的集體建設用地分割登記, 並允許相應經營性建設用地進入市場, 形成了綜合類集體建設用地分割登記的入市模式。
湄潭縣的做法是集體建設用地結構過於單一而引致的。通過分割登記, 宅基地有一部分轉變為經營性建設用地, 既有效地盤活了閒置宅基地, 也滿足了改革在制度上的需求。
(三) 德清:探索異地調整入市, 旨在消除區位影響, 更為了滿足規模經濟和收益分配的訴求
不同於湄潭等中西部地區的試點縣, 東部的浙江省德清縣民營經濟發達, 集體經營性建設用地入市的需求旺盛。德清縣的改革在服務民營經濟發展的同時, 也實現了農村土地價值的釋放。但在改革實踐中很快就發現了集體建設用地規模較小、區位不佳等缺點。為此, 德清縣立刻開展調整入市, 目標是既實現規模效益, 又體現制度公平, 讓那些區位不佳的村鎮能分享入市收益。德清縣的調整入市方式有三種: (1) 調換土地所有權自行入市。集體經濟組織範圍內未規劃調整入市建新區塊的, 允許通過以地換地的方式, 與設立調整入市建新區塊的集體經濟組織調換土地所有權, 實現調整入市。 (2) 建設用地復墾指標交易入市。集體經濟組織將零星分散的集體經營性建設用地復墾後, 無法以第一種方式實現調整入市, 或不願自行調整入市的, 允許該集體經濟組織以復墾指標交易的形式, 轉讓給其他集體經濟組織, 收購指標的集體經濟組織可以等面積在規劃區按集體經營性建設用地入市。 (3) 集體經濟組織之間合作入市。集體經濟組織將零星分散的集體經營性建設用地復墾後, 無法以第一種方式實現調整入市的, 允許該集體經濟組織與其他集體經濟組織合作入市, 取得的收益協商分成。
德清縣允許和鼓勵異地調整的方式入市, 實行所有權按份共有、使用權共同入市、收益按份分配, 促進了各集體經濟組織的均衡發展。這對探索發達地區農村集體經營性建設用地入市有明顯的借鑑意義。
(四) 南海:全域型土地整備入市和地券制度, 解決“先行者”的新問題
廣東省佛山市南海區在20世紀80、90年代就開始在集體建設用地上發展工業, 不失為集體建設用地入市的“先行者”。成本低、限制少的集體建設用地, 為南海區二、三產業發展提供空間, 激發了地方經濟活力, 但也造成了製造業“滿天星”佈局, 出現用地細碎化的“新問題”。685個村級工業園中每宗地面積在50畝至100畝之間, 面積普遍較小。南海工業轉型升級迫切需要連片、基礎設施完善的建設用地。南海區入市試點的一項重要任務就是探索集體土地整備制度, 以解決“新問題”。
南海區積極探索入市的託管整備制度, 將產業落後、零星分散、符合入市條件的集體經營性建設用地進行整合、清理及前期開發, 實行統一規劃、招商及入市, 實現集體土地的規模化統籌開發利用。土地整備後, 入市主體由村集體經濟組織變更為區、鎮 (街) 兩級集體土地整備中心, 入市收益根據雙方簽訂的託管協議一次性或分期進行分配。
土地整備解決了用地分散的問題。但農村尚存大量低效宅基地, 也迫切需要整合利用。同時, 宅基地與經營性建設用地難以嚴格區分, 早期的家庭作坊, 現在的家族企業, 其載體很多就是宅基地。基於此, 南海區從2018年3月開始實行“地券”制度, 土地權利人自願將其建設用地按規定復墾為耕地後形成等面積地券, 可將地券入市交易, 實現了建設用地從實物向指標的轉化。通過地券, 南海區將集體土地整備入市範圍擴大到宅基地等所有類型的存量建設用地。
(五) 瀘縣:農民與社會資本合作, 創新宅基地分割登記, 允許轉為有形經營性用地和無形地票兩類方式入市
四川省瀘縣在宅基地制度改革試點中, 探索出滿足當地農民期待、提升獲得感的建設用地入市模式, 既實現“住有所居”, 又能夠帶來財產性收入。
第一, 探索分割登記方式, 並嘗試與社會資本共建共享。允許農戶以合法的宅基地使用權獨資、聯合或與社會資本合作, 共享居住、商住或經營, 出資方獲得一定年限的集體建設用地使用權。採取分割登記方式確權頒證, 將農民住房分攤面積確權為宅基地使用權, 滿足住房權益保障;將農民經營性用房和出資方房屋分攤面積確權為一定年限的集體經營性建設用地使用權, 進入要素市場。
第二, 退出的宅基地轉化為集體經營性建設用地。類似於湄潭的情況, 瀘縣的集體建設用地大部分是宅基地, 符合入市要求的經營性建設用地很少。瀘縣通過將退出和閒置的宅基地直接變更登記為“集體經營性建設用地”或“其他建設用地”的方式, 在符合規劃和用途管制的前提下將這類“宅基地”入市, 這也是瀘縣又一特色做法。
第三, 探索建設用地指標的市場化交易制度, 但面臨供大於求的困境。區位因素同樣影響著瀘縣的入市需求。為此瀘縣很早就開始用復墾節餘指標來促進農村閒置建設用地的流轉。但是, 全縣目前宅基地退出潛力約為4.8萬畝, 而每年縣域範圍內能消化的指標在2 000畝左右, 供給遠遠大於需求, 給通過指標化消除區位影響帶來了難題。這實際上也是中西部地區將集體建設用地由實物轉變為指標後交易面臨的最大挑戰。
(六) 義烏:政府保價型“集地券”制度, 既規避了指標市場供給過剩, 又保障了公共利益或重大項目落地
在試點初期, 浙江省義烏市採取城鄉新社區集聚的方式解決成片退出宅基地的問題。農民在自主自願的基礎上, 退出成片的宅基地, 換取集中統建的高層住宅、標準廠房或樓宇物業, 實現生產生活雙保障。復墾節餘指標由政府在全市範圍內統籌開發利用。
此後, 義烏市又將零星退出的宅基地納入政府統一整治範圍, 並在此基礎上, 對退出形成的復墾節餘指標賦予規劃空間、佔補平衡等功能, 並稱之為“集地券”。基本做法是:將閒置廢棄的宅基地、經營性建設用地和其他類型用地等進行復墾, 節餘的建設用地指標形成集地券。更為特殊的是, 集地券把規劃指標、佔補指標、新增建設用指標這三類指標功能融為一體, 實現了徵地制度、入市和宅基地三項制度的統籌。目前義烏市政府按40萬元/畝保護價全部回購, 統籌用於民生項目、產業轉型升級重大項目的需要。
(七) 集體建設用地入市地方性做法總結及規律探尋:因地制宜、相機抉擇
第一, 新增用地不經國家徵收, 直接以集體建設用地的形式進入市場, 是現實的必然要求, 但中西部地區可能面臨土地市場不活躍的限制。以和林格爾為代表的試點地區, 對於不屬於公共利益的項目用地, 不再經過國家徵收轉為國有, 而是以集體建設用地直接進入市場, 這一舉措有效回應了縮小徵地範圍的改革訴求, 但在實踐中卻可能由於地方經濟發展水平有限、土地市場活躍度不高, 導致集體建設用地入市“遇冷”。
第二, 中西部地區的集體建設用地中宅基地所佔比重大, 需要通過地塊內部利用結構調整入市, 即分割登記、共建共享、按份共有的集體建設用地入市。以湄潭、瀘縣為代表的中西部試點地區的集體建設用地大部分是宅基地。這些地方將農民自用部分外的多餘宅基地進行分割登記, 把退出和閒置的宅基地變更登記為“集體經營性建設用地”或“其他建設用地”, 再參照經營性建設用地的規則入市。
第三, 中西部地區的內部挖潛也面臨區位的影響, 因此異地調整入市是一種必然的選擇, 而這種做法的績效在東部地區更為顯著。以德清為例, 異地調整有三種具體形式, 即調換土地所有權自行入市、建設用地復墾指標交易入市、集體經濟組織之間合作入市。在農村非農經濟快速發展的初期, 異地調整的制度兼顧規模效率和社會公平, 讓區位優勢不明顯、集體建設用地細碎化的村鎮也獲得同等的參與集體建設用地入市的機會。
第四, 在後工業化階段, 異地調整從“自發”到“自覺”, 政府的統籌整備應運而生。在農村非農經濟發展的中後期, 如果缺乏規劃管控的異地調整, 必然會面臨集體建設用地佈局“滿天星”的挑戰, 而零星、分散的異地調整將無法滿足農村非農經濟規模化和產業化的需要。以南海為代表的地區, 集體建設用地已經從零星、分散入市發展為通過整備統一規劃、統一開發入市, 同時, 入市的地類也從僅限於經營性用地逐漸演變為所有其他類型的建設用地。
第五, 指標交易是集體建設用地入市的高級形式。以義烏、瀘縣等地為代表, 集體建設用地經整理和復墾後由政府統一安排使用或者在市場上自由交易, 實現以建設用地指標形式入市。進一步來看, 瀘縣的做法是指標交易的初級形式, 僅僅復墾以節餘建設用地指標來促進流轉。而義烏的舉措則是指標交易的“升級換代”。義烏的“集地券”推動了農村建設用地不同地類之間的轉換, 實現了規劃空間指標、佔補指標、新增建設用指標的“三位一體”。
四、集體建設用地入市路徑總結和啟示
地方對集體建設用地入市的探索一直沒有停止。從中央文件推動到主管部委政策研究, 再到地方政府規範管理和深入探索, 集體建設用地進入市場與國有土地享有平等權利, 已基本達成共識。2015年開始的土地制度三項改革試點, 將集體建設用地進入市場的路徑在原有基礎上進一步擴大, 從違法到試點地區局部合法, 從自發無序到政府做好頂層設計統一佈局。綜觀試點地區的做法, 集體建設用地入市的路徑可以概括為:適應自然和社會經濟條件的地方治理結構創新。也就是說, 不同入市路徑的選擇不僅是在我國既定的土地利用和管理制度框架下兼顧效率與公平, 更是在統籌考慮區位、地塊特徵和農村的內外部資源資產資本條件作出的相機抉擇。經濟社會發展水平和城鄉財富積累的總體規模影響著不同的入市路徑, 具體包括以下三個方面:
第一, 入市需要打破用地分類限制。集體經營性建設用地、宅基地等不同類型的農村建設用地的界限在試點中往往被打破, 允許不同地類之間的靈活轉換。主要包括:非公益性的新增用地不經國家徵收直接以集體建設用地的形式進入市場、閒置宅基地變更登記為集體經營性建設用地入市、以指標交易推動宅基地和集體經營性建設用地的統籌入市等。打破用地分類的限制有利於擴展集體建設用地入市的範圍, 為入市路徑的多樣化創造基本條件。
第二, 入市需要拓展或細化入市主客體。試點中地塊的單一用途限制往往被打破, 允許分割登記、共同產權和按份共有。主要包括允許農戶與社會資本共建共享, 由區、鎮級政府統籌規劃和組織集體建設用地入市, 不斷豐富入市主體;將新設立的綜合地類、農戶自用以外的空閒宅基地等作為新的入市客體, 擴大了集體建設用地入市的範圍和程度, 使之更符合我國中西部地區的農村土地利用現狀。這有利於中西部地區因地制宜盤活閒置的各類集體建設用地資源, 釋放農村土地價值, 增加農民的財產性收入, 也為鄉村振興發展提供空間承載和資本積累。
第三, 入市需要優化土地的功能結構。通過創設綜合地類、實施異地調整特別是政府統籌入市以及推行“集地券”等方式, 結合農村發展需要和村莊整體規劃佈局, 促進集體建設用地的居住功能、工業功能、商業功能的優化匹配。土地功能結構的優化不僅可以進一步提升土地資源的配置效率, 還能更好地兼顧不同地區、不同村莊、不同主體的訴求, 統籌處理好集體建設用地入市和盤活利用涉及的多方利益關係。
總之, 打破不同地類之間的限制、細化主客體、優化功能結構、統籌和因地制宜利用的趨勢在前述的案例中已經出現, 這些都給未來農村土地制度三項改革提供了參考。可以預見的是, 為了進一步推動集體建設用地入市和構建城鄉統一的建設用地市場, 需要進一步打破對集體土地的種種限制, 充分釋放農村集體土地要素活力, 提高資源利用效率;要加強農村土地統籌規劃, 優化用地結構和佈局, 發揮市場在資源配置中的決定性作用;要尊重基層的首創, 對實踐中證明切實可行的做法, 及時總結可複製可推廣的經驗, 從而推動相關政策出臺和法律法規修改。
作者簡介： 唐健:中國土地勘測規劃院研究員, 中國地質大學 (武漢) 公共管理學院教授 (湖北武漢430074) ; ; 譚榮:浙江大學公共管理學院教授 (浙江杭州310058) ;
基金： 國家社會科學基金重點項目“城鄉一體化發展中農村建設用地管理制度創新、示範與評估研究” (14AD028) ;國家社會科學基金重大項目“共享發展理念下的新型城鄉建設用地制度體系構建研究” (16ZDA020);
來源：中國人民大學學報2019年01期
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