摘 要：儘管現行土地制度的形成和發展有其歷史原因, 但其割裂城鄉、阻礙流動的弊端逐步顯現, 成為阻擋社會經濟發展的障礙之一, 推動農村土地制度改革已成為實踐和理論上的共識。黨的十八屆三中全會提出, 要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。土地是基礎性資源, 農村土地只有走向市場化, 才能更好提高土地的配置效率, 進而提高社會整體效率。本文試圖通過對我國農村土地制度的歷史沿革和現有農村土地制度問題現狀進行分析, 進一步探討農村土地市場化滯後原因, 並對農村土地制度市場化改革提出政策建議。
一、引言
土地是基礎性資源, 農村土地制度改革必須堅持市場化改革方向。目前, 我國現行的土地制度是原來城鄉二元結構體制的重要組成部分, 在社會主義建設過程中發揮過重要作用, 但隨著我國經濟社會體制的轉型, 現行土地制度的弊病逐漸顯現, 成為制約社會主義市場經濟健康持續發展和生產要素自由流動的重要因素, 也成為造成“土地財政”困境的重要誘因, 不再適應當前經濟社會發展的需要, 社會各方面的改革呼聲很高。為順應經濟社會發展的新形勢, 黨的十八屆三中全會站在改革發展全局的角度對深化農村土地制度改革提出了一系列要求, 明確了相關目標任務。結合近幾年的試點探索和實踐總結, 《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》也在逐步籌劃修訂和完善, 2018年12月23日, 十三屆全國人大常委會第七次會議對土地管理法, 城市房地產管理法修訂草案進行初次審議。為更好指導實踐, 從理論上, 對土地改革的具體政策措施進一步深入研究和細化仍然是非常必要的。
二、我國農村土地制度
(一) 我國農村土地制度歷史沿革
1. 我國古代的土地制度
在我國古代社會, 土地制度不斷髮展, 在不同的歷史時期表現出不同的特點。根據土地制度的特點, 我國古代土地制度的沿革大致可分為三個時期:第一個時期是夏商周, 這一時期的井田制還保留了比較多的部落所有的痕跡, 土地的私有制尚未成形;第二個時期從井田制瓦解到唐中葉均田制崩潰, 這一時期土地私有制逐步確立, 在此過程中, 國家作為強勢力量進行了直接干預;第三個時期從唐“兩稅法”實施到近代, 其中, 北宋的“不立田制, 不抑兼併”成為典型制度, 也逐漸成為後代土地國策, 封建地主土地所有制在此時期得到發展、成熟並衰落。
2. 我國近代的土地制度
近代以來, 土地制度逐步成為社會矛盾聚焦點。太平天國頒佈的《天朝田畝制度》反映了廣大貧苦農民獲得土地、追求平等平均的理想社會的渴望。孫中山先生三民主義中“民生主義”提出了“平均地權、核定地價, 使耕者有其田”的思想。消滅封建地主土地所有制, 實現農民土地所有制, 使農民切實獲得土地所有權, 是我國新民主主義革命時期的主要內容, 也是解決農民問題的核心所在。1921年中國共產黨成立後, 就把解決農民土地問題作為解決近代中國國弱民貧的核心途徑之一。
3. 新中國成立後至1978年的土地制度
1950年, 我國頒佈了《中華人民共和國土地改革法》, 從新疆解放區開始, 逐步在全國推開土地改革運動。1951年, 土地改革初步完成, 即發佈《關於農業生產互助合作的決議》, 1953年發佈《關於發展農業生產合作社的決議》。構成合作化運動制度環境的主要因素是對農業的社會主義改造, 即實現由農民土地所有制向集體所有制過渡;另一個重要因素是階級鬥爭觀念的強化, 由此導致合作化運動由經濟變革變成了一場由意識形態主導的政治運動。合作化運動從初級合作社階段到高級合作社階段最後到達人民公社“一大二公”階段。
4. 改革開放以來的土地制度
黨的十一屆三中全會後, 改革開放成為中國經濟發展的主旋律, 而農村為改革開啟先河, 土地政策就是改革的核心。人民公社“三級所有, 隊為基礎”的經營體制開始全面解體, 並逐漸確立了“包產到戶、包乾到戶”的家庭經營體制, 以家庭聯產承包責任制為主要內容的我國農村基本經營制度逐步確立。此後, 農村基本經營制度成為我國農村土地政策的基石。
(二) 我國農村土地制度現狀
我國土地分為三大類:農用地、建設用地和未利用地。農用地指直接用於農業生產的土地, 包括耕地、林地、牧草地及其他的農業用地;建設用地指建造建築物、構築物的土地, 包括商業、工礦、倉儲、公用設施、公共建築、住宅、交通、水利設施、特殊用地等;未利用地指農用地和建設用地以外的土地。農村土地制度改革的對象包含兩個方向:一是耕地、林地、草地等農業生產用地, 二是集體經營性建設用地、宅基地等農村集體建設用地。
近年來, 政府在已有農村土地制度基礎上, 實施了“耕地總量動態平衡、城鄉建設用地增減掛鉤”等一系列政策;各地政府從實際出發, 對包括農村宅基地制度在內的各項制度進行有益嘗試探索。尤其是2015年在33個試點縣市開展的“農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革” (簡稱三項試點改革) , 取得了積極成效。截至2018年, 這33個試點縣 (市、區) 已按新辦法實施徵地1275宗、18萬畝;集體經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗, 面積9萬餘畝, 總價款約257億元, 收取調節金28.6億元, 辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閒置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝, 辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。這些對保護耕地、保障農民居住權, 減輕農村土地利用粗放、增加城鎮用地供給, 實現最嚴格的耕地保護和節約集約用地目標發揮了重大作用, 但也存在許多問題。比如, 從點上來看, 並沒有完全鋪開, 33個試點縣 (市、區) 實施的1275宗徵地項目中, 有918宗 (佔72%) 集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區。從內容上來看, 實現國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多;宅基地“三權分置”的實現探索和實踐還不夠充分。不可否認, 其運行效果與預期目標存在一定差距。
三、農村土地市場化內涵、現狀及影響
(一) 農村土地市場化內涵
農村土地市場化是指在農村土地制度改革過程中, 逐步使市場在土地資源配置中發揮決定性作用, 農村土地資源的流動和利用要更多地受到市場力量的支配和指引。農村土地市場化其實就是在農村土地制度改革中, 推動一系列經濟、社會及法律制度的變革, 建立完善一整套制度體系, 為市場機制配置土地資源創造條件, 最終實現土地資源市場配置的政策目標。農村土地市場化是市場經濟下推動資源流動的必然選擇。土地作為一種基礎資源, 農村土地只有走向市場化, 才能更好提高土地的配置效率, 進而提高社會整體效率。
(二) 農村土地市場化的現狀
在政府組織下, 一些地區相關試點逐步在推進。這些試點也表明, 農村土地市場化改革有助於提高土地資源的利用效率, 促進城鄉土地資源的合理流動, 有效保護農民的土地財產權利。但是, 從實際結果來看, 農村土地市場化現狀不容樂觀, 一方面, 農地非農化數量快速擴大;另一方面, 農地非農化市場化水平不升反降。根據錢忠好等 (2012) 的測算, 2003-2008年農地非農化市場化水平平均值大約在18%, 且呈現下降趨勢。
農村土地市場化出現不容樂觀的具體原因包括:
1. 集體所有權不明確, 土地產權主體地位虛置。
依照現行的有關法律, 農村土地所有權主體並不明確。《憲法》中籠統定為集體所有;《民法通則》中被界定為鄉 (鎮) 、村兩級;《土地管理法》中則規定為鄉 (鎮) 、村或村內農業集體經濟組織。從而在微觀上形成村集體經濟組織或者村民委員會、村內各農村集體經濟組織或者村民小組、鄉 (鎮) 農村集體經濟組織對同一塊土地都可以擁有所有權。集體所有權的不明確, 導致作為集體一員的普通農民的土地產權是模糊不清的, 他們作為土地產權的主體地位是虛置的。
2. 現行財稅體系不完善, 地方政府嚴重依賴“土地財政”。
分稅制改革將一些關係國家大局和實施宏觀調控的稅種劃歸中央, 擴大了中央的財源。在財權向上集中的同時, 地方財政支出責任反而有所增加。隨著財權層層上收, 事權逐步下放;承擔更多責任的地方政府以及地方政府官員就將目光瞄向了土地。從2003年開始, 土地相關收入佔當年地方財政收入的比例一直維持50%以上, 反映了地方政府對“土地財政”的極度依賴。
3. 官員績效考核制度不合理, 刺激地方官員“賣地”衝動。
地方政府面臨的激勵導致了地方政府在土地方面的種種行為。地方政府的土地行為有著深刻的制度根源。以GDP增長率以及地方政府間的相對經濟績效為考核標準的官員晉升機制, 為地方政府提供了很強的經濟增長激勵, 也部分解釋了我們發現的土地制度問題。
(三) 農村土地市場化的影響
集體經營性建設用地市場化的影響。農村集體經營性建設用地是村組織將集體建設用地租賃、轉讓給企業或個人使用的一種建設用地類型。很多地方政府通過大面積地規劃及流轉農村集體建設用地來緩解彌補城鎮化建設用地缺口, 而在集體建設用地流轉的整個過程中, 除去給予農民一定的土地賠償以外, 地方政府通過高價出讓土地獲得的鉅額結餘收入自然也會順利流入地方政府口袋之中, 從而為地方財政大幅創收。集體經營性建設用地市場化對地方政府財政產生重大影響, 主要表現在以下兩個方面:首先是對土地出讓收入的影響。土地出讓金是土地財政的主要部分, 但土地出讓行為在期限內只能發生一次, 土地出讓金只能拿到一次, 具有一次性特點, 並不能作為地方財政長期穩定的收入來源。而地方財政支出具有剛性, 如果將一次性特點的收入作為經常性支出的財源, 勢必會加劇地方政府對土地財政的依賴。農村集體經營性建設用地平等入市, 同權同價, 將對地方政府壟斷利潤產生顯著影響, 減少地方政府土地財政收入, 對地方政府財政收入來源和收入結構產生重大影響。其次是對債務風險的影響。集體經營性建設用地直接和平等入市造成地方政府土地財政收入減少, 不可避免會加劇地方政府的債務風險。土地出讓收入是地方政府償還債務的重要來源之一, 一旦土地出讓金及相關土地財政收入減少, 勢必影響地方政府償債能力和償債信譽, 對地方財政的債務收入部分造成連帶影響。
宅基地市場化流轉的影響。從目前地方推行的宅基地流轉模式來看, 在流轉農村宅基地的過程中, 前期的搬遷安置過程, 地方政府需要大量資金用於宅基地流轉、宅基地置換等, 土地二次流轉後的開發也需要相應的資金支持。整個流轉過程完成後, 在現行宅基地制度情況下, 地方政府在參與組織並引導農民進行宅基地置換的過程中, 復墾的土地一般除去耕地和農用建設用地外, 都會結餘一部分土地, 這一部分土地流轉到政府手中後, 通過招拍掛等方式出讓土地, 獲得土地出讓金。一旦宅基地進行市場化改革, 在流轉過程中, 農民可能可以直接同開發商談判, 減少了政府的介入, 大幅度地增加了土地流轉所獲得經濟收益, 從而使得一部分過去流入政府口袋中的出讓金直接轉向農民自己的口袋, 必然會影響到地方政府所獲得的土地收益, 使得地方財政收入嚴重縮水。此外, 如果由農民主體同開發商直接談判, 農民主體處於弱勢地位, 為了保護農民的權益不被開發商嚴重侵佔, 需要建立第三方監督機構, 而承擔監督職能的任務又會落到地方政府的肩上, 也會增加地方政府的財政負擔。另外, 在經濟利益的促使下, 必然會提高農民流轉宅基地積極性。農民在經濟利益的誘使下大量流轉, 甚至是違規申請審批以流轉宅基地來套取經濟利益, 從而很有可能突破國家18億畝耕地的紅線, 而地方政府為了維護18億畝耕地紅線, 必然要採取一定的保障措施, 這也在一定程度上也會消耗地方政府的財政資金, 加重地方政府的財政負擔。
四、農村土地市場化的相關政策建議
(一) 總體思路
堅持農村土地集體所有制和耕地紅線不突破的前提下, 圍繞農村土地權利集合, 探索賦予農民更多財產權利, 激活農村各類生產要素潛能, 逐步發揮農民積極性和市場配置作用, 同時調整各級政府在土地制度改革中的著力點, 在當前全面深化改革中, 形成農民、市場、政府合力, 沿用“政策完善—佈局試點—全面推進”的思路, 以土地產權制度、財稅分配製度和官員激勵制度改革為重心, 逐步解決當前農村土地制度中存在的主要問題, 使農村土地制度與新型城鎮化、農業現代化內洽, 讓農民成為改革的積極參與者和真正受益者。
(二) 具體措施
1. 完善農村土地徵用制度。
一是以立法形式明確界定公益性用地的範圍, 將允許以公共利益的名義進行徵地的項目逐項列出;二是要建立公開、公平、公正和高效的土地徵用管理體制和程序, 保證相關方的知情權、參與權和申訴權;三是改革徵地補償制度, 公允確定徵地補償標準, 合理提高農民分配比例。改變現行《土地管理法》規定的對被徵耕地按原農業用途進行補償的規定, 是要按市場價進行補償, 同時要考慮土地對於農民以及社會的多種功能。
2. 破除建設用地入市障礙。
一是明確建設用地流轉範圍和條件, 規範土地流轉形式和程序, 非農建設用地的入市條件和範圍應該符合用地規劃, 非農建設用地流轉時, 必須於合同中明確土地流轉期限;二是加快培育農村建設用地市場, 逐步健全農村建設用地市場體系;三是嚴格規範和監督政府和其他主體的交易行為, 防止服務缺位和管理越位, 要加強農村財務和“三資”管理, 尤其對於村集體獲得的集體經營性建設用地入市後的增值收益, 制定管理辦法, 加強監管和審計監督。
3. 推進宅基地市場化流轉。
一是完善宅基地首次取得與管理制度, 對宅基地的申請、使用等各環節, 建立規範嚴格的審批程序, 探索通過集體內部調整、有償使用等方式消化已存在的“一戶多宅”問題;二是完善宅基地退出及入市制度, 明確宅基地退出及入市的對象、條件、範圍、方式, 以及流轉的主體、程序、收益處置等;三是完善農村社會保障體系建設, 探索保障和改善農民居住條件的多種安置途徑, 將宅基地所肩負的居住保障職責置換出來, 發揮出宅基地財產功能, 使其使用權還原為生產要素, 探索宅基地使用權抵押擔保制度。
4. 構建服務平臺和監管機制。
一是土地管理技術和信息平臺, 對土地實時監控和管理;二是土地流轉和交易平臺, 支撐集體土地直接進入市場, 平等交易;三是建立市場監督管理機構, 防止農民失地、土地投機和兼併風險;四是構建土地儲備制度, 保持政府對土地市場的宏觀調控能力, 防止土地市場出現市場失靈、寡頭壟斷等問題。
5. 推進財政體制深化改革。
進一步推進分稅制的改革, 明確地方稅收來源和比例, 進一步拓寬地方財政收入穩定渠道, 逐步構建以土地稅、房產稅為基礎的地方主體稅體系, 為基層政府提供基本公共服務提供財力保障;通過稅費調節等方式穩妥減輕地方政府對土地財政的依賴;合理界定地方政府的財權與事權範圍, 規範財政管理體制;建立並完善科學合理、結構優化、公開透明的政府預算體系, 使之能夠全面反映政府收支總量、結構和管理活動。
6. 推動政府職能轉變, 完善績效考核體制。
逐步剝離政府土地經營權, 強化社會管理和服務職能;加大新增債務、新型農業、民生工程等指標的權重, 通過績效考核制度完善加快政府職能和官員理念的轉變, 彌補官員任期制的缺陷。推進政府機構改革, 完善行政部門設置, 精簡機構和人員, 減輕政府人員經費開支。
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