在新的歷史時期，社會服務領域已然成為民生福祉短板，而托育服務更是短板中的短板。通過供給側改革來推動托育服務業的發展，更好地滿足持續增長的托育服務需求，不僅有助於補托育服務短板、破托育服務難題、解家庭照護之憂，緩解當前民生領域的一個社會主要矛盾，更直接影響當前和未來經濟、社會、人口發展的大局。這個問題解決得好，或可帶來“托育紅利”和“性別紅利”。

本文依據以下三類數據系統揭示中國目前社會托育服務的基本型態，為托育服務供給側改革提供數據支撐。一是抽樣調查數據：原國家衛計委2016年在全國十城市（下稱“十城市調查”）和2017年中國人民大學與國務院婦兒工委聯合進行的四省市（天津、黑龍江、山東、四川，下稱“四省市調查”）城市0-3歲托育服務需求和供給抽樣調查。二者的調查對象均為有一個3歲以下孩子的母親（和父親——四省市調查），且樣本量很大，分別為10004和4770人。二是宏觀的人口和教育數據，並將之與個案調查數據進行對照和彼此印證。三是與抽樣調查同步收集的定性訪談資料：主要用來補充和解析托育服務結構、服務質量和服務效能等方面的信息，以彌補個案調查和宏觀彙總數據的不足。

儘管本文引用的數據調查地點和對象不同，且既有彙總數據又有微觀數據，但結果都有一個明確的指向，即中國目前社會托育服務的基本型態：機構服務總量極其不足，服務結構嚴重失衡，服務質量參差不齊，服務效率十分低下。下面將依照這個邏輯序列進行分析。

（一）總量供給嚴重不足，有“需”欠“供”

當前托育服務供給最突出的問題無疑是總量不足。1990年代前，中國較為完善的託兒所體系有效地化解了母親在家庭與工作之間的矛盾，但隨著市場改革的深入推進，企業剝離了其對員工托育的社會責任（或人的再生產的責任），單位體制下的託兒所體系全面瓦解，而中國既不發達也不成熟的“社會”未能實現有效承接，人的再生產成本完全迴歸家庭。

其一，多個數據都顯示，至少有超過1/3的受訪者有社會托育服務需求。十城市的調查結果是1/3，四省市的是48%；此外，2017年北京市婦聯牽頭的一項大樣本調查結果是，30%的全職媽媽、半數以上的在業媽媽均有此類服務需求。

其二，與旺盛的需求形成鮮明對比的是嚴重滯後的供給。在全國層面，基於《中國人口與就業統計年鑑》中嬰幼兒人口總量和教育部提供的3歲前嬰幼兒在各類性質機構接受服務的人口計算，2010年以來，嬰幼兒接受服務的比例從未超過5%，2015年僅1.5%。表1是2016年全國學前兒童在各類幼兒園接受服務的情況。總體而言，3歲前孩子在所有學齡前入托（入園）的孩子中的佔比僅為2.36%。

表1 2016年各類主體幼兒園分年齡的幼兒佔比（資料來源：教育部發展規劃司）

從地區層面看，十城市調查結果顯示，在1萬多個受訪者中，以最寬口徑計算，僅555個孩子有過社會服務的經歷，入托率僅佔5.55%。其中，進入托兒所的佔1.17%，幼兒園託班佔3.30%，家庭托兒戶佔0.42%，托育半天以上且不需家長陪同的早教機構佔0.66%。換言之，在有社會托育服務經歷的孩子中，約六成是在幼兒園的託班（招收滿2歲的孩子）。而這也與另一個數據相匹配：在這些入托的孩子中，1歲前入托的僅佔3%；1歲到2歲入托的佔16.58%，2歲到2歲半入托的佔31.53%，其餘48.83%是在孩子2歲半以後入托的，即80%的孩子在2歲後入托。四省市調查的結果也很類似，3歲前上過託班的僅佔4.3%，且年齡差別大：1歲前上過託班的不到2%，2-3歲的孩子上過託班的也僅為7%。若與同一調查的需求數據相比，供給水平遠遠落後。

透過紛繁的數據，可得出一個規律性或綜合性的判斷，各類服務主體在整個供給鏈中提供的嬰幼兒托育服務遠未能滿足家庭的需求；即便算上公建民營、公助民辦和公立幼兒園向下延伸的託班，供需差距亦無改善。與其他低生育國家的情形有如天壤之別：近年，OECD（經濟合作與發展組織）國家3歲前嬰幼兒進入正規照料機構的約佔32%，丹麥甚至超過60%。

托育服務結構極其失衡，服務主體公“退”民“進”

供需匹配要求服務主體以家庭需求和日常運營結合為基準，提供多樣化的服務模式、服務內容和政策支持，但目前，這些需求也都未能滿足，具體表現如下。

其一，服務需求多樣化，但服務模式單調化。從孩子在機構的時間來看，托育服務包括全日制、半日制、臨時託管（如計時託管、假期託管、喘息服務、課後託管等）等；從服務提供的主體或服務機構的性質來看，包括公辦機構、私營機構、居住社區和功能社區的托育服務點及家庭托育點（即“鄰託”）等。四省市的調查和訪談資料表明，對於2歲以下的孩子，若非萬不得已，家庭多不捨得將他們送往全天候的托育服務機構，但全職媽媽和在業母親，對社區臨時托育、喘息服務、延時照料等，都有一定的需求。

然而，因供給總量極度不足，以滿足家庭多樣化需求為目的的多元化服務只是紙上談兵；事實上，只有極少數機構為2歲以上孩子提供幼兒園適應的全日制或半日制服務，其中又以全日制服務為主。四省市調查的數據表明，除全日制、半日制和早教外，其他服務幾乎為0。類似結果也見於十城市調查數據：在入托孩子中，20.18%接受半日制服務，剩餘4/5接受全日制服務；儘管調查也問到“其他”服務，但孩子接受其他服務的極少，且無關延時照料和臨時託管。

其二，服務主體公退民進，盈利性市場主體獨大。如表2所示，有需求的受訪者對公辦園所情有獨鍾：七成以上家長希望孩子上公辦機構，超過12%的家長希望孩子所上機構有政府參與，選擇其他類型機構的寥寥無幾。十城市調查的結果與此類似：在有托育意願的人群中，願將孩子送往公辦機構的佔76.03%，而願將孩子送往民辦機構的不到7%。

表2 家長對托育服務機構的選擇意願（數據來源：2017年四省市0-3歲托育服務調查）

而實際供給的情況是，3歲前嬰幼兒的教育主要由民辦早教機構承擔，養育主要由家庭負擔。依託機關、企事業單位、部隊開辦的託兒所寥寥無幾，真正的公辦托育服務嚴重萎縮。“中國健康與營養調查”縱向追蹤數據的結果，很好地揭示了公共托育服務消失的動態歷程：1991-2000年間，0-3歲嬰幼兒在公立機構入托的比例持續下降，而2004-2011年間，該比例幾乎均為0。

圖1描述了2012-2016年在各類性質幼兒園入托的孩子佔比。民辦幼兒園接收的人數最多，且在接受機構照料的嬰幼兒中，八成均在民辦機構：其份額從2012年的74.14%升至2016年的80.91%。與此相反的是嬰幼兒在其他幾類機構入托的下降趨勢：在教育部門入托的份額從2012年的16.04%降至2016年的11.79%。同理，在其他部門、事業單位、部隊辦幼兒園入托的孩子比重也因時而降（因各自佔比很低，故併為一類），從4.45%降到3.34%；集體辦幼兒園接受3歲前孩子的比重從3.79%降到2.81%。同樣，在這五年中，在企業辦幼兒園入托的比例從2012年的1.57%降至2016年的1.14%，比重之低幾可忽略。

在各類主體開辦的幼兒園中，企業和民辦的佔比最高，而在教育部門托育機構接受服務的不足1%，佔比最低。這一升一降，透視出的正是教育部的指令：即便過去部分公辦幼兒園設有託班，招收兩歲半或兩歲的幼兒，但因學前教育資源總量不足，為完成《學前教育三年行動計劃（2014-2016年）》入園率指標要求，各地普遍規定，公辦幼兒園不得招收3歲前孩子，從而減少幼兒園託班數量，激化了入托難的問題。

圖1 2012-2016年各類幼兒園3歲前入園/入托比例（資料來源：教育部發展規劃司）

在這樣的供給結構下，儘管民辦幼兒園價格相對昂貴，但因公共幼兒園全面萎縮，有需求的家長除將孩子送入民辦機構外，別無選擇。十城市調查數據的結果與此非常接近，在機構接受服務的孩子（N=555）中，在教育部門、部隊、機關、事業單位、國有企業、街道社區辦的機構入托的比例全部加起來不到22%，在民辦機構和家庭服務點接受服務的孩子佔78%。按照四省市的調查結果。即便將公辦、公辦民助、公建民營都算在一起，佔比也不到40%，而真正公辦公營的不到5%。

其三，政策重“教”輕“保”，內容“保”“教”失衡。儘管缺乏直接的問卷調查和宏觀數據來對此加以論證，但從相關的政策文件和訪談資料可以判斷，目前接受服務的嬰幼兒主要是為早教和智力開發（除少量家庭式“鄰託”——其中有的甚至無“教”，“保”也只是管飯和簡單看護）。《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》和《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》均對0-3歲嬰幼兒的教養髮展提出了具體目標和策略措施。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》再次提出，“重視0至3歲嬰幼兒教育”。為此，一些大城市相繼出臺規劃，要求辦好0-3歲教養支持中心，促進0-3歲兒童早期綜合發展。

從2013年開始，教育部在北京、上海等14個地區啟動0-3歲嬰幼兒早教試點工作，要求“堅持公益普惠的基本方向，充分整合公共教育、衛生和社區資源，努力構建以幼兒園和婦幼保健機構為依託，面向社區、指導家長的嬰幼兒早期教育服務體系”。顯然，這些政策重“教”輕“保”，明確支持保育服務的政策明顯缺位。

正因政策向“教”過度傾斜，使得服務內容也向“教”偏離，導致3歲前嬰幼兒保教服務的均衡性、基於孩子特點而向“保”傾斜及保教並重的原則遭到破壞。儘管《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》提出，“積極發展公益性普惠性的兒童綜合發展指導機構，以幼兒園和社區為依託，為0-3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導”，但依舊強調“加快培養0-3歲兒童早期教育專業化人才”。故此，市場上雖遍佈早教機構，卻都有教無保。早教機構多以培訓機構審批，以各種形式的智力開發、親子互動為主，服務層次較高、但服務結構單一，產品缺乏多樣性，只能滿足部分群眾對孩子早教的需求，卻缺乏保育、照護、保健等綜合化服務，尚未形成完整的服務鏈。因僅提供早教服務，需要家長全程配合和陪同，故往往在週末和節假日上課；且因實行報備制收費，服務價格居高不下。這種有“教”無“保”的模式與托育的本源性目的相距甚遠，既未達到緩解家庭照料負擔的目的，還加重了家庭的經濟負擔和時間成本。

服務質量參差不齊，安全欠護

筆者在多地的訪談中瞭解到，最近一兩年，因市場需求的激增，一些個人和社會組織也將眼光投入到托育服務市場，在一定程度上推動了托育服務業的發展。從多地的調研中可知，目前，接受3歲前嬰幼兒的服務機構可分為六類：存續至今或近年專為3歲前嬰幼兒新開的託兒所；將服務向下延伸至2歲的幼兒園；將業務延伸至3歲前孩子或新開設的早教中心/機構；社會組織在社區內開設的小型托育點；以家庭為中心的“鄰託”；企業為緩解職工工作-家庭矛盾開辦的嬰幼兒照料中心等（從滬江寶寶房、攜程親子園到京東“初然之愛托幼中心”，企業辦園以滿足員工3歲前托育服務需求已非新鮮事。在市場化進程中消失的託兒所，又以“企業托育機構”的形式有所復活）。

但是，在社會托育服務起步階段，服務質量風險甚大，故公眾對服務資質、服務質量、政府監管、師資培訓等都有較高的需求。在四省市調查中，超過一半的受訪者認為，為托育服務機構制定標準和准入資格佔最重要地位，此後依次為對機構進行審核和監管、師資培訓與管理、給予家庭經濟支持、給予機構財政補貼等。若將受訪者認為最重要的三項加總，則師資培訓與管理、機構審核與監管和標準資格分列一二三位，而這些都與服務的規範化、安全化和服務質量密切相關。

安全是家長對托育服務的最基本要求。四省市托育服務調查數據顯示，有此需求的超過80%。相較於安全和衛生（其實也是安全的一部分），其他方面的需求就顯得不那麼重要了。

表3 機構選擇的主要影響因素（資料來源：2017年四省市0-3歲托育服務調查）

然而，托育服務的相關政策完全缺位，帶來以下諸多問題。

其二，服務缺標準。托育機構的初衷是，希望在盈利的同時把事情辦好，實現有需家庭和辦託主體的利益雙贏。而實際情況是，因缺乏標準，各類機構提供的服務在質量上相距甚遠。其中，公辦機構服務內容、服務標準、服務目標齊全，員工人力資本較高、待遇較好、隊伍穩定，且質優價廉，但託位極少，只能滿足極少人的需求。其餘主體提供的服務可分為幾類：或定位於經濟狀況極好之家庭，保育和教育服務都有較為明確的方向，員工也多有資質或經過培訓，相對較正規，但收費昂貴，受眾面極小；或定位於普通人群和家庭（這是主要模式），收費水平一般，但多無明確的保教服務指南和服務標準，孩子難以得到良好的保教並重的服務；或定位於收入較低群體，保育員和教師二體合一，價格雖低，但多簡單地看管孩子，優良的保育和教育目標均難達成。

其三。安全缺保障。托育服務的風險是普遍存在的問題。即便發達國家，社會服務中對待嬰幼兒的不當行為也未能完全避免，但中國的這類行為更為普遍。公立機構因有政府的投入和其他因素的制約，風險相對較低；市場化的機構是要盈利的，當其逐利性與托育服務准入標準和監管標準雙雙缺失時，服務主體往往以降低服務標準來控制成本，在衛生安全、師資人才、園所環境和保育教育等方面做出讓步，嬰幼兒的身心安全和健康更難得到保證。2017年上海攜程親子園、廣西玉林地區多個幼兒園、北京紅黃藍幼兒園等機構暴露出來的問題充分透視出，目前托育服務不僅“量”不足，“質”也堪憂。儘管這是發展中極難完全避免的問題，須冷靜、客觀、理性、辯證地看待，但也提醒我們，提升托育服務質量同等，甚至更為重要。

綜上，供不應求是當前中國托育服務業的常態，由此帶來服務效能十分低下。儘管在過去幾十年中，中國經濟社會發展舉世矚目，但經濟發展高於一切的思路也帶來了對家庭福祉過分讓渡的弊病。加之託育服務資源有限，使得托育服務供給不足與快速增長的需求之間的矛盾日益突顯，（大）城市地區尤其如此。在政府缺位、企業逃離、市場失靈、社會失職的情景下，加快推動托育服務的供給側改革，迫在眉睫，勢在必行。

【楊菊華，中國人民大學老年研究所教授，國家發展與戰略研究院研究員】

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