《外交事務》丨維和行動的危機——為什麼聯合國不能停止戰爭？

利比里亞的維和士兵

圖片來自網絡：https://peacekeeping.un.org/en

法意導言

2018年是不平靜的一年，全球許多地方都曾遭遇或大或小的衝突，在許多衝突中，藍盔似乎成為人們公認的一道和平曙光。然而事實並不盡然，在人們對維和行動(peacekeeping)寄予極高的期待時，結果往往不盡人意。如今，對聯合國和維和行動的悲觀態度逐漸佔了上風。研究國際關係、非洲問題的Séverine Autesserre也看到了其中的問題。不同於悲觀的批判，這篇發表在《外交事務》2019年1/2月刊的分析文章在指出問題的同時，給出了不同的解決方案。本文首先梳理了聯合國維和行動創建的始末，分析了當下維和行動的新變化和新需要。統觀冷戰後如雨後春筍般的維和行動，作者從多方面分析了維和實踐中存在的種種問題，包括預算、指揮、士兵行為等。儘管多為細節問題，但這些問題對維和行動與聯合國的名譽和公信力影響甚大，究此，作者認為，聯合國應當從原本自上而下、政府為中心的國際干預行動轉向自下而上、地方賦能的在地重建策略。

Séverine Autesserre是法國學者，耶魯大學博士後，現任美國哥倫比亞大學教授，主要研究方向為國際關係與非洲研究。她著有《剛果的問題：地方暴力與國際和平建設的失敗》（2010），以地方性的視角解釋為何人們熱衷並賦予高期待的國際援助和維和行動在剛果屢屢失敗。她的研究和文章影響了關於剛果和平建設的政策與學術討論。

維和行動的危機

——為什麼聯合國不能停止戰爭

作者：Séverine Autesserre

編譯：王靜姝

在全世界近50個衝突區中，一千五百萬人生活在暴力的威脅之下。在很多地方，主要秩序維持者並非警察或政府士兵，而是聯合國維和部隊。如今，聯合國維和部隊有不止78000名士兵和25000名公民分佈在14個國家，已然成為世界上僅次於美軍的第二大外駐軍事力量。

維和士兵的任務顯示著聯合國的雄心。從海地到馬裡，從科索沃到南蘇丹，聯合國維和士兵們被邀請去硝煙四起的國家以維持和平與安全。多數情況下，這與國家與社會改革息息相關。維和士兵們開始保護公民、訓練警力、執行裁軍、監控人權情況、組織選舉、提供緊急情況備案、重建司法體系、監察監獄以及推動性別平等。在持久混亂的情形之中，所有目標的共同實現使簡單的解決方案只是天方夜譚。

不幸的是，維和行動的歷史並非一帆風順。儘管如此，面對發展中世界的暴力與衝突，全球領導者們依舊對維和行動趨之若鶩。美國前總統巴拉克·奧巴馬稱讚聯合國維和行動為“世界上最重要的解決武裝衝突的工具之一”；聯合國也稱其“通過組織成功的維和行動在許多國家調解並結束了衝突”。

這一失敗的部分原因是資源短缺。由於聯合國依靠成員國提供相應資源，這一缺陷不能簡單歸咎於聯合國。然而除此之外，更大的問題在於對“何以走向持久和平”根本性的誤解。聯合國的偏向精英領導的自上而下策略及建立並鞏固選舉。但這忽視瞭解決方法的另一個主要組成部分——以自下而上的方式理解地方知識並讓人們自己決定推動和平的最好方式。

藍盔的崛起

1945年，聯合國建立時無意自己保有武裝力量；《聯合國憲章》尚未寫入“維和”一詞。然而，在聯合國的運作中，即便只為達到最簡單的目的，武裝力量的重要性很快顯現。

1948年，聯合國在巴勒斯坦的調停人要求一隊“聯合國守衛”以監控以色列和周圍阿拉伯國家的軍隊，這個臨時任務標誌著維和行動的誕生。之後幾十年的維和部隊派遣遵循相似的模式：

沒有一票否決意味著這一對國內事務的干涉沒有牽涉大國掌控的東西對峙，因此，冷戰時期的維和行動也少之又少。1938年至1978年，只有13次部署，而1979年至1987年更是一次也沒有。此時的維和任務多數沒有深入國家內部，只是一些未武裝的觀察員監控停火線（克什米爾1949），或輕武裝士兵在兩國軍隊間巡邏（黎巴嫩1978）。即使1988年的諾貝爾和平獎頒發給維和士兵，他們也並非每次都達成目標。

冷戰結束標誌著維和行動的新紀元。當美蘇對峙不再成為聯合國的羈絆，自1991年4月至1993年10月，聯合國組織了15次維和行動，超過了前40年的總和。維和行動的飛漲及在許多國家的顯著成果使其逐漸被吸納入聯合國體制。包括工作人員、預算和程序標準等一系列官僚基礎設施開始建立。

但很快，樂觀主義被現實潑了冷水。首先是1993年的索馬里行動，本希望派遣28000名士兵以監控數年拉鋸換來的停火併提供人道主義援助，然而這次行動中，24名巴基斯坦士兵被殺，緊接著又有18名美國士兵被殺，使維和行動陷入尷尬。1994年盧旺達和1995年波黑髮生大屠殺時，維和士兵袖手旁觀的報道也驚醒了世人。

到1999年，聯合國開始反思這一方式。當年，科索沃、東帝汶、塞拉利昂及剛過民主共和國最終達成和平協議並要求聯合國的幫助。時任秘書長安南不希望再看到失敗，組織了對國際干預的反思。首先發布了《卜拉希米報告》，落實了推動維和行動更加有效的改革。同時產生了新規範“保護的責任”，要求所謂的國際共同體有道的義務幫助戰亂中的人們抵抗侵犯人權的行為。這些報告、辯論改變了維和行動的方式。維和行動不再只是被動的監控停火線，而採取更加激進的方式，以軍事力量阻止戰鬥各方採取暴力。為了避免盧旺達的悲劇重演，維和力量需要更多權力與資源。

這些發展使當今的維和行動與冷戰時期相差甚多。維和士兵不再首先關注國家間衝突的停戰，而走向在一國內保持和平。從重組軍隊到安排選舉，他們的責任大幅擴展，人員也相應變化。除了軍事人員，聯合國也開始招募各方面專家援助維和行動。在戰後的東帝汶和科索沃，聯合國甚至成為一個過渡政府維持國家的運轉。在2000年後的18次行動中，強制授權不斷增加，維和士兵不再依賴所有參戰方的同意，亦無需遵守自衛使用武力原則，而可以發起致命攻擊並打擊其他戰鬥者。在中非共和國、剛果和馬裡，聯合國軍隊最終成為政府打擊反對派的工具。

儘管做了眾多改進，今日的維和士兵與20年前一樣，仍面對人們的高期望力不從心。專家們以對成功的不同定義得出不同的結論，因此維和行動的成功與否某種程度上只是解釋的問題。

廉價的維和行動

聯合國的辯護者們指出維和行動是世界上最難的工作之一。他們需要在戰亂、腐敗與廢墟中工作。安理會關於支持東道國政府的指示加劇了反對派的敵意，因而使行動更加複雜。更有甚者，若大國對當地危機不管不問，維和行動將無法得到需要的資源來實現自己的雄心壯志。看起來每年7千萬美元的預算很驚人，但其實這只是全球軍事開支的0.5%，卻被期望解決全球多於四分之一的正在進行的戰爭。

最主要的結果是人員部署不足，甚至不能覆蓋維和行動被授權的地域。比如在剛果，性別暴力嚴重的北基伍省，聯合國性別辦公室很長時間只能派遣一名志願者。同時，維和士兵也被用盡。在西撒哈拉，一位士兵大約需負責400平方公里的地域，在剛果負責50平方公里，在南蘇丹則為30平方公里。相比之下，阿富汗戰爭頂峰時，一位外國士兵負責2平方公里；而在美國，法律規定每個士兵最多負責4平方公里的土地。由於聯合國沒有常備軍，維和行動必須依賴成員國的意願。政府並不樂意搭上士兵的生命為維和行動提供軍隊。若最終派軍，也只是未經嚴格訓練或低工資的士兵。裝備方面亦是如此。

更糟的是，指揮者並不僅與聯合國聯繫，也在本國的指揮鏈中執行任務。軍官們知道，政府希望他們帶著士兵安全回家。因此，當面臨完成任務與避免傷亡的選擇時，他們更多選擇後者。最差的是，一些維和者甚至傷害本應幫助的人。在中非共和國、剛果和索馬里，他們使用刑罰。在波斯尼亞，海地和科索沃，他們捲入性奴販運市場。事實上，在過去的12年，聯合國收到了幾乎1000起維和士兵的性犯罪指控。儘管這是維和士兵的少數，但對聯合國的公共形象造成的損害可想而知。

2018年12月，一位維和士兵在南蘇丹

圖片來源：https://peacekeeping.un.org/en/un-news/south-sudan-un-condemns-brutal-sexual-assaults-roads-to-bentiu

錯誤的策略

無論是紐約的維和領導層還是戰場報告，都指向安理會不清楚的授權和不充分的資源。他們強調，維和者需要更多資金，更好的後勤保障，更多人力以及更現實的指示。同時他們要求安理會強制軍隊貢獻國停止干預實地指揮，並讓他們的軍官尊重聯合國的指揮鏈。但安理會並非一切的替罪羊，作為妥協的產物，授權必然模糊不清，且需要解釋。同時，即使強國和軍隊貢獻國提供了豐富的資源，結果仍令人擔憂。

問題比授權和資源更嚴重。如上所述，聯合國常常面臨兩個戰略選擇：第一，和國內精英一同以自上而下的方式阻止暴力；第二，推動迅速的選舉以穩固和平。對聯合國來說，停止戰爭的標準方式是舉行龐雜而昂貴的會議以達成政府與反對派首領的協定，在此之後組織國內選舉並宣佈自己的勝利。兩種傾向都需要人員支持。

由於戰爭的原因不僅是國內或國際衝突，亦有地方性衝突。在很多衝突區，戰爭緣起於土地、水源或牲口問題。這使自上而下的方法難以施行。至於聯合國推進的選舉，若一個國家的實際條件尚不允許選舉，只會適得其反。這兩個問題同時發生在今天的剛果。維和士兵們需要同時面對國內和國際衝突：剛果總統與反對者的衝突，以及剛果與其鄰國盧旺達和烏干達的衝突。維和行動執行者們將選舉看作靈丹妙藥。然而，剛果許多暴力的起源與政治無關，而源自部落性的地方衝突。這些關於土地劃分、採礦權的地方問題常常升級為地區甚至與鄰國的暴力衝突。聯合國對地方事務的不屑將問題糾纏在一起。由於對學科為核心的知識更加重視，管理崗位常常由外國人承擔。而這些外國人缺少地方語言、社會、文化和制度知識，因此管理中的摩擦自不少見。在塞浦路斯，很少有維和士兵能說希臘語或土耳其語；阿拉伯語或努爾語在南蘇丹面臨同樣的窘境。

維和士兵的日常行為也添了不少麻煩。國際和國內的公務人員都主要從精英處獲得信息。有時，他們不加變通地套用模板使得情況更糟。另一些情況，烏合之眾製造悲劇。外國人員和外國思想的佔優也增加了當地人民的敵意。當地人常將維和士兵看作新殖民者，指責他們傲慢自大，坐擁良好條件卻不投入工作。無論公平與否，這種評價使當地人常常不願與聯合國合作，即使他們支持最終目標。

最近幾年，人們開始改變通常的聯合國解決方案。一些下層工作者和上層領導者開始推動地方衝突解決方案。2015年的一份關於維和行動的專項報告強調在當地語境下與當地居民一同設計維和項目。除了很少一部分案例，聯合國如今對地方性的強調仍只停留在表面。

來自各國的指揮者

圖片來自網絡：http://www.81.cn/big5/jwywpd/2017-03/06/content_7516371.htm

像當地人一樣思考和行動

維和行動面臨危機，但這並不意味著全世界要放棄它。在許多衝突區，即使與目標仍有距離，維和士兵也是唯一能夠在戰火中保護公民的隊伍。並且，目前世界還未找到合適的替代機制。我們的任務不是停止維和行動，而是反思與改革。

主要的問題是聯合國千篇一律的解決辦法。事實上，當今的維和行動應當從當地事實開始，思考就地化的維和策略。在這方面，聯合國可以考察戰亂地區零星的和平地方。比如剛果東部，基伍湖的伊吉威島。自從1996年戰爭爆發以來，伊吉威島一直遠離戰火。儘管它保有能夠引發戰爭的眾多因素，如重要的戰略位置、礦產資源、種族民族矛盾、政府管理的缺失、極端貧困、傳統權力與土地的爭議等，但島上居民建立了多樣的草根組織——宗教網絡、婦女聯合會、青年團體等以解決衝突。他們也堅持傳統信仰——以血緣關係保證家庭之間不互相傷害。他們逐漸培育出一種“和平文化”。在索馬里、哥倫比亞，這樣的例子也不少見。

當前，聯合國認為自下而上的建設和平方式只是微不足道的小插曲。然而，事實似乎並非如此。在實際經驗中，這意味著確信解決地方性矛盾與解決國界衝突同等重要，都是維和士兵的任務。無論在高層還是實地，聯合國應當建立專門部門以推動自下而上的和平建設(bottom-up peacemaking)，並組織專門人員分析和解決草根衝突。這些新的專家，也應當同時培訓和影響他們的同事們。安理會也應當對自下而上的和平建設提供財政和後勤保障。當維和者們在地方和平建設上努力時，節制對普遍法則的暢想更為必要。以資本和領導為基礎的外國人並不能主導當地的和平事業，當地人們才是真正的主角。對於聯合國來說，這意味著招募生活在當地的，有語言能力和豐富的當地知識的工作人員，配合學科為中心的專家共同推進和平建設。在和平鞏固方面，應當專注於一個行動的時長，而非不同國家的眾多行動。外國人只能在本地人沒有必要技能或旁觀者有優勢的崗位上，避免為原有共同體帶來新的衝突。當然，聯合國也應審慎地使用本地僱員。從當下看，外國人大多做決策而當地人員大多執行。這對保持成員國國家利益有所裨益，然而對於這樣一場促進和平的國際行動來說並非一個好主意。

更多當地人與女性已經被吸納入藍盔隊伍中

圖片來源：https://peacekeeping.un.org/en/un-news/un-must-bring-more-women-police-officers-fold-to-be-effective-un-peacekeeping-official

更好的路徑

衝突的結果常常不止於國內：內含的衝突會為地方帶來不穩定因素，甚至滋生非法貿易和恐怖主義。在過去的五年中，武裝衝突創造了二戰以來最嚴重的難民危機。

很多時候，提交維和申請似乎成為建設和平卻不想付出代價的一條捷徑。這樣的故事數不勝數——戰爭爆發之後，捐助國承諾大筆資金援助，之後便轉向聯合國。最終，參戰方呼籲停火、簽訂協議並舉行選舉。但是不久之後，衝突又再度上演，並持續很久。當前國際社會習慣的簡單解決方式已不適用，如今的維和行動已經成為千瘡百孔的權宜之計。值得慶幸的是，我們尚有辦法反思與改革——更多放權給被認為的當地“受助者”。

《Foreign Affairs》Volume 98 Number 1, January/February 2019

網絡鏈接：

https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-12-11/crisis-peacekeeping

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