“上面千根線，下面一根針”。基層工作複雜多變，幹部群眾最關心、最有切膚之痛的問題有哪些？基層治理有哪些困境？如何做好基層治理工作？本刊上期發表了新華社《半月談》刊發的來自基層一線的系列調研報道，聚焦基層治理之困，求解基層治理之策。本期再選登部分調研稿件，帶您直擊基層治理的痛點。
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2018，基層治理十大靶點（二）
新華社半月談記者
《腳踏實地》（篆刻） 王福廠
靶點四：處處留痕
以痕跡論政績，“痕跡主義”有點過了
不能讓痕跡管理成形式主義新變種
近幾年，“痕跡管理”在基層工作中被廣泛應用。其優勢在於通過保留下來的文字、圖片、視頻等資料，有效還原幹部對工作的落實情況，供日後查證。半月談記者採訪時，部分基層幹部反映，為避免在上級檢查時被問責，日常工作中，他們不得不過分在“留痕”上做文章，此舉嚴重背離了痕跡管理的初衷。專家指出，“痕跡主義”在基層流行，已成為形式主義新變種，當引起高度重視。
搞一次“衛生清掃”需要9份檔案
在中部某省一個鄉鎮，近日舉辦了一次“脫貧攻堅資料大比武”，活動要求各村第一書記協同包村幹部、駐村工作隊準備2014年以來的所有脫貧攻堅資料，到鎮裡進行比賽。
“幸好有百度幫助我。”一位參賽者向半月談記者透露了他的參賽秘笈。為了不在大比武活動中落後，這名參賽者通過網絡檢索材料模板，再把自己的實際情況套進模板，形成各種名目的系統性材料。他坦言：“評比結果只要不是最後一名就行，兩年駐村，如果最後因為材料被扣分，或者捱了處分，兩年時間白費不說，以後想提拔都難。”
半月談記者在比武現場看到，鎮政府會議室裡一排排藍色、黃色、紅色等各種顏色的文件盒整齊碼放，摞滿了十幾張桌子。
一位駐村幹部的材料被要求改進，書面不能有勾劃塗改，凡是有塗抹的地方，全部要用消字靈清潔，“這樣就好看了”。
一位基層幹部告訴半月談記者，因為要經常打印資料，他們把鄉鎮政府附近的幾家打印店“扶富”了。為節省費用，後來工作隊專門購置了打印機，即使這樣，所需費用仍然不少。這位基層幹部給半月談記者舉了一個例子：某次，上級要求製作檔案，一個貧困戶一份檔案24頁，一式4份共96頁，還要有照片，所有檔案全部用塑料外皮包裝。全村158戶，用了1.5萬張A4紙，照片打印異常費墨，硒鼓用了13個。
一位駐村幹部告訴半月談記者，村裡搞一次“衛生清掃”就需要9份檔案：一是鄉鎮黨委政府關於環境大整治的紅頭文件；二是村兩委的工作方案；三是村民代表會議記錄；四是思想動員會議記錄；五是貧困戶環境衛生名單；六是實施分工細則；七是掃大街的幾張照片；八是片區考評表；九是貧困戶入戶考評表。“材料環環相扣、圖文並茂、相互印證，怎麼看怎麼像法院的卷宗。”這位駐村幹部笑稱。
以“痕”論政績，假痕、虛痕流行
由於一些地方出現以“痕”論政績的情況，許多人就想出製造假痕、虛痕來應對。
一位基層幹部告訴半月談記者，上級要求他們每天上午9點通過微信群的“發送位置”功能報告位置，證明自己堅守在村裡。但實際上，有的人即使不在村裡，也能把位置調整到村裡，再發送給領導。後來領導有了察覺，不時通過“共享實時位置”的方式抽查。即便這樣，還是存在技術漏洞，因為只要下載一個位置軟件，就可以隨時更改自己的手機定位信息，“將自己的痕跡固定在村裡，這樣就不用擔心領導抽查了”。
一些基層幹部抱怨，上級部門安排的工作任務往往很急，要求限時完成，這也逼得基層造假痕。
某地組織部要求鄉鎮街道上報“黨員入黨檔案留存情況”，街道辦事處的組織委員告訴半月談記者：“上午11點發通知，下午3點就要上報材料。”時間緊、任務急、人手少，這位組織委員身心俱疲：“11個下轄村，黨員有六七百人，而且除了普通村民，還有學生、轉業退伍軍人等，一些入黨材料缺失的檔案，還需要通過人事局、民政局等部門比對核實，如果正常排查的話，至少需要一週時間。”為了在當天下午3點前上報材料，他趕緊給各村打電話詢問情況，估算數據、東拼西湊、猜測推斷，緊急“造”出一份材料，上報應付了事。
上面千條線，下面一根針。部分基層幹部反映，上級不同部門安排的工作任務常常擠在一起，還硬性要求在相近日期完成，這更造成基層分身乏術、疲於奔命。有人不堪重負，乾脆無中生有，連夜加班加點補材料、“造痕跡”。
防範變異，不能要求事事留痕、處處留痕
多數基層幹部認為，基層工作複雜多變，進行基本的工作留痕是必要的，尤其是能“避免領導來時因一瞬間的誤解，而否定自己的全部工作”。
在基層某村採訪時，一位貧困戶說自己不認識駐村第一書記。村主任反問他：“去年冬天第一書記給你買了棉大衣、掛了厚門簾，今年上半年你生病時還墊錢買藥，臨別又給你300元，你怎麼就不認識了？”貧困戶說：“我就是不認識。”村主任氣憤地說：“你這人沒良心。”貧困戶說：“就這點事還值得你們說，我說不認識就不認識。”
當時，這位帶動村民發展了規模5000只以上的肉羊養殖產業、今年54歲的女駐村第一書記兩眼含淚。村幹部告訴半月談記者：“如果是上級領導突查，恰巧又問到這位村民，那麼等待這位第一書記的，很可能是一通批評甚至追責。”
但另一方面，受訪基層幹部和專家認為，“痕跡主義”過多過濫，也會在群眾中造成不良影響。“一見面就問我種了幾畝地。”採訪中一位村民說，經常有不同的人拿著筆和本本入戶，問題大同小異。簡單問幾句就急著拍照合影，然後心不在焉地一邊問一邊把照片發到微信群展示，一些村民對此特別反感。
基層幹部坦言，盛行的“痕跡主義”亟待減負：一是嚴重浪費了工作精力，影響工作實效；二是勞民傷財，增加工作成本；三是敗壞工作作風，誤人、誤事、誤形象。
一位駐村第一書記告訴半月談記者，有些基層幹部摸準了上級的脾性和作風，“材料準備得齊不齊、好不好、美不美”，直接決定考評分數。自然，一些基層幹部就耗費專門精力用在保留工作痕跡上，而無法投入太多精力在幫群眾解決難題上。
基層幹部認為，過多過濫的“留痕主義”已成為形式主義新變種，應儘快整治。
一些基層幹部表示，上級要改變對基層的考核方式，除了必要的工作檔案，不能要求事事留痕、處處留痕，要降低材料在考核分值中的比重，考核向實績傾斜；上級領導在基層檢查時，應率先垂範“留實痕”，少些形式主義、官僚主義，多些擔當作為，多些實地調查研究，多傾聽基層幹群聲音，多為基層解決現實中存在的困難。華東政法大學政治與公共管理學院副教授任勇建議，建立統一事項網絡數據平臺，在減少浪費的同時避免基層重複性工作；同時，根據不同事項，界定不同考核方式，避免材料考核“一刀切”現象。
靶點五：材料論英雄
反形式主義之舉，也可能淪為形式主義
近年來基層形式主義雖有改觀但仍然很嚴重。一些基層幹部反映，日常工作被填表格、報材料等形式主義耗費了大量精力，為此加班熬夜已經成了常態，而實際工作沒時間去幹。一些基層幹部直言，把“炸毛雞打扮成開屏孔雀”的形式主義，如果不加以糾正，一些反形式主義的措施甚至也淪為形式主義。
以材料好壞評價工作，是典型的形式主義
不久前，半月談記者在中部一個縣採訪，一名基層幹部說，他曾熬一晚上做材料，就為給領導彙報。當時，這名幹部作為優秀代表出席一個表彰大會。大會前一天，他把發言稿按規定交給有關部門審，結果沒通過。大會組織部門的幾名幹部高度重視，連夜與這名幹部認真改稿。“修改的不是我具體怎麼工作的，而是哪些地方需要體現領導的講話精神。”從晚上10點多改到早晨五六點鐘，改了五六個版本後，決定還是用第一版。像這樣被材料搞得精疲力竭而又無可奈何的幹部不在少數。
“實幹苦幹評不了先進，會做資料的年年受表彰。”湖南省某縣的一位村支書說，基層工作面廣線長、點多事雜，每項工作要做出成效，需要基層幹部腳踏實地、埋頭苦幹。天天整材料，分散了較多的工作精力。“以材料檢查結果、評價工作好壞，就是非常典型的形式主義。”
中部某市的一位街道辦副主任對此深有感觸：“每個上級領導來調研，都要有彙報材料。到了年中、年底每個部門也要有總結材料，有時候辦公室文員一天要報五個對口條線的材料。”
材料從留痕留影中來，這也是當下基層工作的“硬指標”，但這個“硬指標”逼出基層不少笑話。這位街道辦副主任講起當地對河長巡河的要求時說：“不僅要自己親自去，還要邀請拍照的同志一起去，一次帶上幾套衣服，換一套衣服拍一個照，巡一次夠寫不少材料了。”
“上面千根線，下面一根針”，是線多還是針少？
一些基層幹部抱怨，上級平時就幹兩件事，一是通知下任務，二是走馬觀花檢查。“上面千根線，下面一根針。”現實是“線”越來越多，“針”卻被“線”纏死了。
華南某開發區一名工作人員給半月談記者算了一下基層的“針”有多少。他說，當地一個基層組織一般有13名公務員。通常，領導有一正二副，這3人一般被各種黨務學習和會議耗費大量時間；剩下的10人中除2名中層幹部後只剩8人。這8人中一般是2至3人在對外窗口部門，5人在內部業務部門。“這種情況下，一人兼顧十幾個崗位、負責40多個系統很正常。比市長還忙！”這名工作人員說。
然而，上面的“線”卻越來越多。一位街道辦負責人說，他需要每月報送招商動態和產業發展推進動態，形成總結供區縣主要領導參閱。這幾年指標考核越來越細。比如，服務業增加值、服務業從業人口數也列入考核，但一些指標是怎麼統計出來的都不清楚。“招商動態不應該是招商部門直接根據項目對接情況彙編嗎？重大項目推進情況不應該是有關部門定期調度整理嗎？這些任務都下到了鄉鎮，鄉鎮對項目反饋的問題大多無權解決，只是彙總數據進度而已。”上述街道辦負責人說，他也不知道以後怎麼辦。
在這種情況下，面對上級檢查，基層不得不做些表面文章。一位幹部說，上級任務一個接一個來，要求基層限期完成，否則追責。上面不著調，下面不搞形式主義怎麼辦？
反形式主義，是如何淪為形式主義的？
“形式主義就是把炸毛的雞打扮成開屏的孔雀。為啥？領導愛看孔雀啊！”一位基層幹部說。事事要材料、事事留痕留影，最大的好處是便於上級檢查，看似形式主義，實質是官僚主義。
部分基層幹部認為，做任何一件事情均需要一定的形式。但形式主義僅僅完成形式上的東西，對實質工作並不關心。
近年來，基層為解決形式主義問題採取了各種措施，但效果並不理想。基層幹部認為，任務是上級下發的，考核是上級組織的。但很多工作是難以量化評估的，因而能被考核到的也往往是形式，考核方式不科學是造成形式主義的根本原因之一。
還有基層幹部群眾反映，近年來反形式主義力度很大，但上級習慣把問題拋給基層，基層要落實只能開會傳達，寫會議紀要加上報表照片，不然如何證明你已貫徹？這導致以文山會海來反文山會海，反形式主義淪為形式主義。基層幹部認為，反形式主義應該同時反官僚主義，不能“上級生病，基層吃藥”。
靶點六：庸懶幹部
“推手式”“擺拍式”“二傳手”“等上岸”
“四類幹部”有市場，庸政懶政新抬頭
今年以來，為進一步激發基層幹部擔當幹勁，卸去基層幹部不必要負擔，中央多次出臺文件。然而，半月談記者在湖南郴州等地調研注意到，目前基層幹部中以庸政懶政為能，將負擔與幹勁一併卸掉的風氣也在抬頭，“推手式”、“擺拍式”、“二傳手”、“等上岸”“四類幹部”頗有市場，凸顯不良苗頭，亟待有效治理。
給“四類幹部”畫像
當前基層幹部庸政懶政有何新苗頭？湖南省郴州市甦仙區紀委副書記曹立林為半月談記者勾勒出“四類幹部”的畫像——
表現一：“推手式”幹部，辦法總比困難多，最好的辦法就是拖。有些幹部善用太極“推手”之法，對於本職工作，“你推來我讓去，你讓來我推去”。此類幹部“擊鼓傳花式”地把工作和責任一推了之，還自詡“不求名利，佛系人生”。“群眾反映最為強烈的就是這類‘推手式’幹部，丁點兒小事今天推明天，明天拖後天，理由層出不窮，臉好看，事就是不辦。”甦仙區委黨校副校長周麗萍說，如若任其發展下去，不僅會延滯工作落實，還會助長“鞭打快牛”現象，讓實幹者寒心。
表現二：“擺拍式”幹部，只做樣子刷存在，擼起袖子不幹活。有些幹部看上去袖子擼起來了，身子也撲下去了，開過會、講過話、發過文、作過批示，就算幹完工作了。看似有作為，其實玩虛活兒。甦仙區委黨校教研室副主任鄺賢哲認為，“擺拍式”幹部的投機性體現在這些幹部任何重要場合從不缺席，所有關鍵節點都不忘刷存在感。對外，他們每到一處必煞有介事拍照“留痕”；對內，他們日復一日循規蹈矩開會、講話、批示，看上去比誰都要盡職。“短時間內，這種表演給他們貼上了親民、實幹的標籤，但老百姓的眼睛是雪亮的，對這類幹部的厭惡和反感，甚至會產生‘溢出效應’，波及其他無辜幹部，挫傷幹群關係，損害黨和政府形象。”鄺賢哲說。
表現三：“二傳手”幹部，決策推給上級，責任推給下級。一些幹部看起來事事經手，工作繁忙，對上級安排的工作卻不思考、不研究，機械地“以會議貫徹會議、以文件落實文件”，一概推給下級；對應由本部門或本人決策的事情，不承擔責任，徑自推給上級或集體，美其名曰“讓領導拍板，讓集體決策”。
曹立林說，“二傳手”幹部有四大絕招：有任務，佈置一下；有會議，傳達一下；有事情，上報一下；有問題，推脫一下。這類幹部“只考慮把球快速傳出去，卻不在乎球能否傳到位”。
表現四：“等上岸”幹部，規避風險，坐等安享人生。甦仙區所轄8個鄉鎮共有工作人員469名，30歲以下只佔22.6%，45歲以上佔到了41.9%。老齡化帶來的直接後果就是不少幹部不願想事幹事，消極度日，只待退休。一名幹部表示，此類幹部在感覺升遷無望的鄉鎮黨政副職中最為常見。為了更舒服地坐等“退二線”，現在最受歡迎的崗位是婦聯、工會等比較清閒的群團組織的黨政副職，主任科員、副主任科員等非領導職務也成了“香餑餑”。
把脈“四類幹部”病因
——責任意識淡薄，能力素質不足是內因。
“庸政懶政現象從思想意識層面來看，其總病根是價值觀旁落、責任意識淡薄。”甦仙區委常委、紀委書記、監委主任谷群輝認為，部分基層幹部存在守攤子、混日子的思想，不求上進、墨守成規，缺乏為人民服務的公僕意識。
不少基層幹部認為，造成庸政懶政的另一重要原因，是幹部能力不足，“本領恐慌”，不會作為。甦仙區五里牌鎮幹部嚴藝文坦言，隨著全面從嚴治黨不斷深入，以往靠吃喝拉關係、跑項目、找投資、要政策、打“擦邊球”、“闖紅燈”等老辦法行不通了，不少基層幹部能力素質提升沒有與時俱進，時常感嘆“老辦法不能用，新辦法不會用”。
此外，由於基層工作時間要求緊、落實壓力大，幹部能力不足現象的存在會放大部分單位“結構性缺人”壓力，往往導致“會做的人忙得團團轉，不會做的人閒在旁邊看”，進而產生“同工不同酬”問題，能者因此產生牴觸情緒，庸者反而高枕無憂。
——隱性收入落差大，出路遭遇“天花板”是外因。
半月談記者發現，隨著灰色收入及各類隱形福利的減少或消失，收入分配秩序的日益規範化，習慣於“得實惠”、“撈好處”的部分幹部在“權力瘦身”中出現了較大的心理落差。這也是導致基層幹部庸政懶政的一個原因。同時，由於基層幹部激勵機制不健全，很多幹部認為社會財富增長與自身收入增長不成比例，在處理政商關係時看到體制內外的巨大收入差距，更加劇心理失衡。
甦仙區飛天山鎮工會副主席王冬林坦言，一方面受單位職數、級別與性質的限制，基層單位尤其是鄉鎮幹部輪崗交流渠道嚴重不暢，晉升空間小、出路狹窄，“上升天花板”難以突破，對於在基層幹部中佔相當比例的事業編制幹部職工來說壓力更大；另一方面，基層幹部的工作付出，時常難以得到上級和群眾的理解，部分基層幹部存在怠工情緒。一部分幹部既不甘收入縮水，又怕踩到紅線、違紀違規，於是把守規矩與幹事創業對立起來，認為“幹事未必有好處，犯錯必定沒前途”，一定程度上也加劇了庸政懶政。
對“四類幹部”下猛藥
防止基層幹部庸政懶政，除了要對其思想上加強教育、行為上細化監督外，更重要的是完善幹部約束激勵機制。曹立林說，雖然公務員法對公務員的規定包括辭職、辭退條款，但在實際操作中基本無法發揮威懾力，公務員仍然是公認的“鐵飯碗”，進門不易，出門更不易。
在郴州調研過程中，半月談記者收集到一些打掃“四類幹部”的建議。
一是健全乾部考評制度，合理設置考評指標。當下的考評指標往往正向指標多、反向指標少，共性指標多、個性指標少，“有為”與“無為”界限模糊。受訪者建議，應將不同級別、不同崗位依具體情況區別對待；在民主測評、述職報告等傳統考核形式外，探索與幹部實際工作情況掛鉤的靈活考核新辦法。
二是擴大考評參與面，強化結果運用。年終民主評議不少流於形式，考核方式一般以靜態考核和組織部門專項考核為主，應進一步推進評議全過程多元參與，在考核結果運用方面，突出激勵懲戒的效果。
三是幹部問責和責任倒查要全面。當下一些問責內容偏重於對顯性腐敗的懲戒，忽視了對隱性失職的問責，對庸政懶政懲而無據或問責不到位。幹部建議，各地有必要對庸政懶政現象開展專項治理，同時建設基層長效機制以鞏固整改成果。
作者：新華社半月談記者 趙陽、陽建、王井懷、陳文廣
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