位於北京市豐匯園11號的社保基金會，由國務院管理調整為財政部管理。（南方週末記者 賀佳雯/圖）
（本文首發於2018年4月19日《南方週末》，原標題為《社保基金會換“婆婆” 邁出去行政化第一步》）
矛盾之處是，提高待遇要根據業績，但事業單位人員考核和績效評價體系相比於行業卻又相對寬鬆。由此可見，事業單位性質已經影響了社保基金會的運行，改革勢在必行。
按照國際慣例，各個國家的社保基金會基本都不會由內閣（國務院）來管。
全國社保基金會理事長樓繼偉表示：“接下來，我們將根據國務院機構改革方案，認真研究理事會未來的架構調整。”
“社保基金會改革的詳細方案仍在醞釀中。”2018年4月17日，全國社會保障基金理事會（簡稱社保基金會）辦公廳相關人員告訴南方週末記者，目前沒有更多的信息可以公開。
根據本輪國務院機構改革方案，位於北京市豐匯園11號的社保基金會將“換婆婆”：由國務院管理調整為財政部管理。
現任社保基金會理事長樓繼偉的上一個職務正是財政部部長，兩個單位相距2.4公里。3月13日，樓繼偉看到方案後，公開表示社保基金會下一步改革的方向是“內部實行更加靈活的市場機制和管理體制”。
何為“更加靈活”，至今尚無進一步消息。不過值得注意的是，改革方案中還有一句話：“不明確行政級別”，此前，社保基金會為正部級事業單位。
在中國社科院世界社會保障研究中心主任鄭秉文看來，這將是社保基金會改革去行政化的第一步。鄭秉文深度介入了社保基金會的一些課題研究，對社保基金會的運行狀況非常瞭解，他接受南方週末記者採訪時說，“過分受行政級別束縛的決策機制，效率自然相對低下，難以適應市場化需求。”
成立之初就是一種特殊安排
機構改革方案公佈後，樓繼偉在接受瞭望智庫採訪時強調，此次改革重在調整社保基金理事會的管理關係，“此後與財政部的具體關係及管理方式，還要深入研究”。
在這篇專訪中，樓繼偉還提到，一定程度上，（社保基金）理事會在成立之初就是一種特殊安排。
“人口老齡化的壓力，是成立社保基金會的主要動力之一。”鄭秉文說，我國的社保資金支出呈剛性增長趨勢，早在社保基金會成立之前就已顯現。
國家統計局的數據是，1978年末，全國有314萬離退休人員，到1996年末，這個數字增加到3212萬，18年間增加了10.2倍。而養老金支出則從1986年的111.8億，增加到1996年的1133億，10年間增加了10.1倍。
此後又趕上1997年啟動新一輪國企改革，下崗職工的再就業、養老安置等社會問題也成焦點，這就將社保體制的完善和改革推到了前臺。
在作2000年政府工作報告時，時任國務院總理朱鎔基特別強調，要逐步形成中國特色社會保障體系。當年8月，中共中央、國務院決定設立全國社會保障基金，同時設立全國社會保障基金理事會，負責運營全國社保基金。
在公眾認知中，易與“社會保障基金”混淆的概念是“社會保險基金”。
由地方政府管理的“社會保險基金”，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金等。
“社會保障基金”則是國家社會保障儲備基金，為了應對未來人口老齡化高峰時期社會的養老保險等保障支出缺口的需要，不是用於現在，將來才能使用。
社保基金會成立後，劉仲藜被任命為第一任理事長，他1998年卸任財政部長和國稅總局局長後，擔任國務院體改辦主任。此後歷任財政部長中，除了金人慶之外，項懷誠、謝旭人、樓繼偉都在卸任後就任社保基金會理事長，歷任理事長中也只有戴相龍沒有擔任過財政部長。
至於理事會的決策機制，樓繼偉打了一個比方，“對於理事會來說，理事大會更像董事會，所有的戰略資產配置、年度重大方針及決策等，均須在理事大會上進行討論，經營層也首先是向理事大會進行彙報。”
理事會成立之初，按朱鎔基的要求，理事大會的理事們都是財經戰線的“老領導”，如袁寶華、李貴鮮、陳錦華、經叔平等。
目前理事大會共有15名理事，既包括曾任職全國人大常委會和財政部、人民銀行等機構的老同志，如華建敏、項懷誠、戴相龍，也包括來自民政部、財政部、人社部、全國總工會的相關部門代表，此外還包括北京、廣東、廣西、四川等在理事會進行委託投資的地方代表，以及外部專家等等。
“接下來，我們將根據國務院機構改革方案，認真研究理事會未來的架構調整。”全國兩會期間，身為政協委員的樓繼偉說。
全國社保基金會理事長樓繼偉。（視覺中國/圖）
“錢袋子”越來越鼓 束縛越來越多
在一任又一任前財長們的領導下，社保基金會的“錢袋子”越來越鼓，已從起步時的200億元，增加到2016年底的17000多億元。
增長原因主要歸結兩點，一是融資渠道在拓寬，二是投資範圍在擴大。
社保基金會成立初期，資金來源主要是中央財政預算撥款，此後的籌資渠道不斷拓寬，除了中央財政每年撥入200億，2001年，中國明確將彩票公益金超過基數的部分按比例納入全國社保基金。2009年，境內證券市場實施國有股轉持政策，轉持國有股由全國社保基金會持有。2017年，國務院又決定按照10%的比例劃轉部分國有資本充實社保基金。
投資範圍不斷擴大的表現是，從國債延伸到股市，從一級市場拓展到二級市場，領域從境內拓展到海外。
2003年“全國社保基金”通過委託投資進入證券市場，2004年開始直接進行股權投資，2006年開啟海外投資和個人賬戶中央補助資金投資運營管理。
進入互聯網+時代後，社保基金會又將錢投到了互聯網企業中。2015年6月社保基金會戰略入股螞蟻金服，並持有螞蟻金服約5%的股權，這也是全國社保基金首次直接投資入股民營互聯網金融企業。
鄭秉文和上海財經大學中國公共財政研究院副院長於洪都判斷，未來社保基金會完成一輪又一輪貼近市場化的改革後，還將繼續拓寬籌資渠道和投資渠道。
這樣不斷“跑馬圈地”，意味著需要更多專業化的人才隊伍。而“國務院直屬”、“事業單位”的頭銜，卻讓社保基金會在招募人才時越來越受束縛。
“資本市場投資速度與創新越來越複雜化、多樣化，這意味著對理事會的決策機制反應速度，以及其人員專業素養要求越來越高。”鄭秉文說。
事實上，2017年全國兩會期間，時任社保基金會副理事長於革勝接受南方週末記者採訪時就坦承，理事會按照政府機關的標準確定待遇，比市場機構要低不少，人才流失很嚴重。
“作為一個大的投資機構，沒有優秀的投資管理人才是不行的，要把人才留住。”於革勝說，一方面用事業留人，可是你還得有相應的待遇，與證券行業相比，理事會工作人員薪酬太低，難以吸引高素質的人才。
於革勝當時表示，以後也會慢慢通過一些體制機制的改革，特別是對進行投資管理的一線人員，往市場化去靠攏。
但矛盾之處是，提高待遇要根據業績，但事業單位人員考核和績效評價體系相比於行業卻又相對寬鬆。由此可見，事業單位性質已經影響了社保基金會的運行，改革勢在必行。
“除了引進人才受到影響，經費開支也受到影響。”於革勝接受南方週末記者採訪時說，事業單位很多開支靠預算，但預算不僅慢，而且很緊。市場活動變化卻很快。
以盡職調查為例，選擇項目，經費要按照國家財政的預算執行，但預算一旦定了以後，再想增加就很難，“所以我們現在有時候就很難顧及。同時還有可能發生的情形是，有時候項目執行不下去了，盡職調查沒有了，結果經費就多了，這些都帶來了很多問題。”
社保基金會當時的想法是，逐步從管理體制機制上去解決跟投資經營管理有關的開支，與投資管理有關的經費也要納入基金裡去開支，這樣不走財政預算效率會更高。
“劃歸財政部，是與國際接軌的表現”
成立以來，不僅社保基金會的盤子在變大，職責也在增加。
最初，社保基金會只負責管理中央財政撥入的資金、減持國有股所獲資金、劃入的股權資產及其他方式籌集的資金，2008年，其受託管理的基金增加了“基本養老保險個人賬戶基金和原行業統籌企業基本養老保險基金”，到2012年，社保基金會的職責又增加了做實個人賬戶中央補助資金和廣東省部分企業職工養老保險資金。
這一年，廣東省與社保基金會簽訂了協議，委託社保基金會對廣東省1000億元社保基金進行兩年期的投資運營。最終的收穫是，兩年的實際收益率在6%以上，共收益117.78多億元。
此後，越來越多的省份都希望做同樣的委託。2016年正式實施的《全國社會保障基金條例》明確規定，社保基金會可以接受省級人民政府的委託，管理運營社會保險基金。
截至2018年1月，已有北京、上海、河南、湖北、廣西、雲南、陝西、安徽等9個省份，和社保基金理事會簽訂了養老金委託運營合同，總額為4300億元。此外，西藏、甘肅、浙江、江蘇也有意向，可以增加投資金額約為1500億元。
為管理運營這部分資金，社保基金會還專門成立養老金管理部和會計部。鄭秉文分析，專設部門是為了將各地委託的養老金和其它基金區分開來管理，兩者分開制定投資運營方案，收益獨立核算。
養老金不同於社保基金會管理的其它基金，養老金委託年限普遍在3到5年，投資週期較短。到期後，需要退回到各地用於基本養老金的發放。因此，這部分基金抗風險能力較弱，需要更為保守的投資方案。
各省委託運營的養老金加上已有的社保基金，全國社保基金會現在管理的資金已經超過2萬億元。
如何進一步保值增值，也在客觀要求對社保基金會的現有運行體制進行改革。這次機構改革方案中，全國社保基金會作為基金投資運營機構，已“不再明確行政級別”。
社保基金會的相關人員感覺，“不再明確”與“不再保留”似乎還有些區別，但他們也不明白具體涵義。在上海財經大學中國公共財政研究院副院長於洪看來，“不明確行政級別”是“取消行政級別”的“前奏”，這一點他與鄭秉文的判斷一致。
此次將社保基金會由國務院直屬事業單位改為由財政部管理，在鄭秉文看來，“主要就是去行政化改革。”
“劃歸財政部，是與國際接軌的表現。按照國際慣例，各個國家的社保基金會基本都不會由內閣（國務院）來管。”鄭秉文說，“因為財政部離市場至少比國務院要近。”
他的期待是，財政部能為社保基金的投資渠道帶來進一步拓展，讓其內部實行更靈活的市場體制，通過多種渠道參與到國有企業、中央和地方政府經濟發展等領域。
實際上，財政部和社保基金會原本就有著千絲萬縷的聯繫，社保基金會一部分資金就來源於政府財政撥款。此外，財政部負責對當期養老保險基金缺口進行財政補貼，而社保基金會管理的儲備基金是為了防範未來人口老齡高峰期的資金缺口。
上海財經大學中國公共財政研究院副院長於洪記得，樓繼偉就任財政部長後的“一號課題”，就是研究財政部為養老保險基金“兜底”問題。當時，樓繼偉派出財政部政策研究室相關人員到上海財經大學徵詢專家學者建議，於洪正是列席的學者之一。
此次社保基金會改由財政部管理，於洪認為將減少政府管理工作的運行成本，有利於統籌基金的管理使用，更好地監督社保基金的收支預算。
於洪甚至還判斷，將來政府的投資也許不會全部放在全國社保基金會這一家機構，而是由部分民營企業或者有競爭關係的主體來一起運作，彼此之間產生競爭，將有利於提高投資的績效，也有利於提高整個社保基金的投資效率。
接下來的改革中，如何讓社保基金會這樣的投資機構能夠有獨立的公司治理結構，去和市場其他主體公平競爭，於洪認為“這是應該思考的問題”。
閱讀更多 南方週末 的文章
