慶祝改革開放40週年暨
檢察機關恢復重建40週年·特稿之四
砥礪前行的未成年人檢察工作
——紀念人民檢察院恢復重建40週年
最高人民檢察院黨組成員、副檢察長
陳國慶
改革開放以來，隨著經濟社會的發展，我國犯罪現象出現新的變化，未成年人違法犯罪成為一個引人注目的現象。為此，中共中央於1979年批轉了中宣部、教育部等八個單位《關於提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》，強調必須高度重視和努力解決未成年人犯罪問題。在這個過程中，檢察機關立足自身職能，努力貫徹落實黨的“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則，積極探索未成年人犯罪案件特殊檢察工作機制，未成年人檢察（未檢）工作從無到有、逐步發展，在保障未成年人健康成長、促進社會和諧穩定等方面發揮了重要的作用。
一、未檢工作在奮進中不斷前行
1986年，上海市長寧區人民檢察院在審查起訴科內設立全國第一個“少年刑事案件起訴組”，標誌著我國未檢工作從普通刑事檢察工作中分離，朝著專業化方向發展的開端。1987年6月，上海市人大常委會通過的《上海市青少年保護條例》規定：“公安機關、人民檢察院和人民法院要分別組織專門的預審組、起訴組、合議庭，採取適合青少年特點的方式方法訊問、審查和審理青少年違法犯罪案件。”根據這一規定，至1990年底，上海市20個區縣檢察院相繼在起訴科內設立了少年起訴組，承擔未成年人刑事案件的審查起訴、出庭公訴和預防犯罪等工作。同一時期，重慶、福建、北京等地的一些檢察院也先後在起訴、批捕部門設立了專門辦案組。1991年6月，“兩高”和公安部、司法部聯合下發了《關於辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》，其中規定了“人民檢察院應根據辦理少年刑事案件的特點和要求，逐步建立專門機構”。同年9月，第七屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國未成年人保護法》，其中規定：“公安機關、人民檢察院、人民法院辦理未成年人犯罪的案件，應當照顧未成年人的身心特點，並可以根據需要設立專門機構或者指定專人辦理。”1992年5月，最高檢在當時的刑事檢察廳成立了少年犯罪檢察工作指導處，有力帶動了地方未檢工作專門化建設。
2002年3月以來，最高檢先後通過《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》等司法解釋文件，總結、固定和規範了地方改革經驗，逐步形成一系列獨具特色的未檢工作制度和機制。2009年，上海市建立完善了系統的三級未檢機構。之後，北京、河北、天津等省市基層檢察院陸續組建未檢專門機構，河南、安徽、遼寧、黑龍江等地的檢察機關則以集中管轄等方式整合司法資源，促進專業化建設。
2012年修訂後的刑事訴訟法增設未成年人刑事案件訴訟程序，對我國未檢工作起到了極大的推動作用。最高檢在公訴廳成立了未成年人犯罪檢察工作指導處。2012年5月，最高檢在上海召開第一次全國檢察機關未成年人刑事檢察工作會議，之後先後制定下發了《關於進一步加強未成年人刑事檢察工作的決定》《關於進一步加強未成年人刑事檢察工作的通知》《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》等規範性文件，促進國家對未成年人保護的法律規定、福利政策的落實。
正是在這樣快速發展的背景下，2015年8月最高檢在無錫召開未檢工作座談會。當年12月，最高檢未檢工作辦公室成立，標誌著全國四級未檢機構設置基本完備，職責範圍基本劃定，制度框架基本搭建，以未成年人這一特殊主體為標準所建立的獨立業務類別終於確立。2016年6月，最高檢在未檢工作的發源地上海隆重召開了未檢工作30年座談會，回顧歷史、總結經驗、展望未來，在新的歷史起點上再出發。之後，《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》《關於建立未成年人檢察工作評價機制的意見（試行）》《關於依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》《關於開展未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作的通知》《關於開展“法治進校園”全國巡講活動的方案的通知》《關於加強青少年法治教育實踐基地建設的意見》《關於防止中小學欺凌和暴力的指導意見》《關於開展未成年人檢察工作社會支持體系建設試點工作的通知》等一系列規範性文件陸續出臺，全國未檢工作整體推進、快速發展，專門機構和專業化、規範化建設都取得長足進步。
二、未檢工作取得了明顯成效
各級檢察機關經過30多年堅持不懈的探索，明確了未檢工作全面綜合保護未成年人的發展方向，拓展了未檢工作的內涵和外延。未檢部門受案範圍由未成年人犯罪到未成年人權益受侵害案件再到涉及未成年人的刑事、民事、行政監督，縱向的“捕訴監防一體化”和橫向的涉及未成年人的刑事、民事、行政“一條龍”逐步完善，形成了未檢獨立業務體系。
（一）保障未成年人健康成長，促進了社會和諧穩定。
➤ 一是全國檢察機關始終認真執行黨的未成年人司法政策，堅持少捕慎訴少監禁，努力教育、感化、挽救每一個未成年犯罪嫌疑人。2003年至2018年9月，全國檢察機關經審查不批准逮捕20萬餘人，不起訴6萬餘人。
➤ 二是堅持以零容忍的態度，依法嚴厲懲治了一大批侵害未成年人犯罪，盡力對未成年被害人進行關愛救助。張軍檢察長列席最高人民法院審判委員會審議未成年人抗訴案件。
➤ 三是推動建立完善未成年人犯罪預防機制，探索未成年人臨界預防、檢校合作開展未成年人法治教育長效機制等，張軍檢察長親自擔任北京二中法治副校長。
（二）初步形成未檢專門工作體系和工作模式，推動完善了中國特色社會主義檢察制度和司法制度。截至2018年10月，全國設立獨立未檢機構的省級檢察院已達到24個，全國共設立有編制的未檢專門機構1000餘個，無編制的專門機構近600個。現在全國有7000餘名檢察人員從事未檢工作，先後湧現出許多精於辦案、長於幫教的優秀未檢檢察官和未檢團隊。各級檢察機關探索完善了社會調查、合適成年人到場、法律援助、親情會見、附條件不起訴、分案起訴、犯罪記錄封存、心理干預等一系列適合未成年人身心特點的辦案制度，大大提高了對未成年人司法保護效果。2013年至2018年9月期間，全國檢察機關共開展社會調查近10萬人，落實合適成年人到場31.2萬餘人，申請法律援助22.8萬餘人，開展親情會見10.5萬餘人，決定附條件不起訴近2.6萬人。許多制度和做法被有關司法解釋、規範性文件吸收，為完善我國未成年人保護法治體系作出了貢獻。
（三）推動健全未成年人保護政法機關銜接配合機制和社會化工作體系，形成了保護未成年人的合力。
➤ 一方面通過建立聯席會議、重大案件會商制度、聯合會籤辦案幫教制度等形式，加強與偵查、審判、司法行政機關的溝通協作，推動健全完善各項辦案配套工作制度，不斷統一辦案標準；
➤ 另一方面積極加強與綜治、民政、教育、共青團、關工委、婦聯、社區、企業等方面的聯繫配合，促進黨委領導、政府支持、社會協同、公眾參與的未成年人保護社會化工作體系建設，共同開展對涉案未成年人的幫教、救助和犯罪預防工作，取得了良好效果。
三、全面提升未檢工作水平
中國特色社會主義進入新時代，未檢工作面臨新的機遇和挑戰。既要面對未成年人犯罪低齡化、暴力化、多元化以及流動、留守未成年人犯罪突出的新變化，又要堅守特殊的司法理念，克服傳統司法簡單懲罰的偏頗，推動形成社會共識；既要理性平和文明執法辦案，又要適應新媒體時代輿論對司法的影響；既要對接司法改革內設機構的優化，又要大力推動未檢機構和隊伍的專業化建設等等。這些都對未檢工作人員具備過硬的業務水平、強烈的社會責任意識和較高的社會工作能力提出了更高的要求。
習近平總書記強調，“全社會都要了解少年兒童、尊重少年兒童、關心少年兒童、服務少年兒童，為少年兒童提供良好社會環境”“對損害少年兒童權益、破壞少年兒童身心健康的言行，要堅決防止和依法打擊”。黨和國家、社會各界更加重視未成年人保護工作，檢察機關需要堅定初心，著眼大局，不斷提升未檢工作的專業化規範化社會化水平。
未檢工作作為檢察機關一項獨立的業務類型，主要任務是依法懲治侵害未成年人犯罪、保護救助未成年被害人、教育感化挽救涉罪未成年人、預防未成年人犯罪、維護未成年人合法權益；核心要求是堅持未成年人權益的特殊、優先保護，這是未成年人司法得以區別於成人司法的根本意義所在；工作模式是堅持審查逮捕、審查起訴、法律監督、犯罪預防一體化，執行適合未成年人身心特點的特殊程序和特殊制度；發展方向是實現對未成年人的全面系統保護，最終形成健全的有中國特色的少年司法制度。
（一）堅守特殊司法理念，最大限度預防和減少未成年人犯罪。未檢不以實現懲罰為首要目的，而以保護未成年人權益、預防再犯、幫教未成年人為出發點、著力點和落腳點。為此應將對未成年人的特殊方針、原則、政策貫穿辦案始終，摒棄就案辦案、不加區分的辦案方式。特別是要更加註重特殊保護理念，摒棄傳統的報應主義思想，嚴格落實特別程序要求；更加註重雙向保護理念，既要保護涉罪未成年人的合法權益，也要注重保護和救助未成年被害人。為此，就要求建立健全未檢工作獨立評價機制。2017年11月，最高檢下發了《關於建立未成年人檢察工作評價機制的意見（試行）》，進一步闡釋了未檢工作獨立評價機制的必要性和重要性，明確了評價未檢工作的指導思想和基本原則，細化了未檢工作的評價內容，對把握工作方向、提升工作質量、確保工作成效，促使未成年人案件特別訴訟程序和特殊檢察制度落實到位，實現對涉案未成年人特殊保護、雙向保護、全面保護、綜合保護具有重要意義。當前和今後一個時期，要把貫徹落實好上述《意見》作為一個重要抓手，切實推動未檢工作科學、全面、可持續發展。
（二）堅持理性平和文明執法辦案，推進未檢工作的專業化規範化社會化。未檢工作本質上是一項司法工作，司法工作人員需要具備司法特有的職業思維方式，儘可能地實現司法理性化。因此，堅持理性平和文明執法辦案，強化規範思維，這是抓好未檢工作主業，推動未檢事業長遠發展的現實需要。
➤ 一是重視未檢專門機構的建設。設置專門機構處理少年司法問題也是衡量一個國家少年司法制度是否成熟的重要標誌之一。我國司法實踐證明，沒有未檢專門機構就沒有未檢案件的專門辦理；凡是未檢工作成效突出的地方，其未檢機構也必然比較健全。當前，檢察機關內設機構改革的基本原則已經確定，正在穩步推進。包括未檢部門在內的省級院內設機構總體上與最高檢對應設置，地市級檢察院主要業務機構總體上與省級院對應設置。至於基層院根據人員數量、案件和工作量大小等不同情況，可以採取獨立機構、檢察官辦公室、集中管轄、辦案組等不同形式，但要真正實現“專職辦理”，確保未檢職能發揮不受影響，工作成效不能降低。在此基礎上，要全面落實捕、訴、監、防一體化的未檢工作模式，由同一承辦人負責同一案件的相關工作，做實做好未成年人刑事檢察工作。同時認真做好涉及未成年人權益的刑事執行檢察和民事行政檢察集中辦理試點工作的經驗總結和適時推廣，從而實現未成年人全面綜合司法保護的新突破。
➤ 二是積極推動未檢辦案程序和標準規範化。對有關訊問、詢問未成年人程序，幫教涉罪未成年人方法，開展犯罪預防的原則和方式等進一步細化操作，明確統一規範，確保質量和效果。同時，加強司法銜接規範化，積極與公安、法院、司法行政等部門溝通配合，在評價標準、社會調查、逮捕必要性證據收集與移送、法律援助、分案起訴、刑罰執行等制度上達成共識，形成未成年人司法保護工作合力。
➤ 三是推動形成未成年人保護的社會化合力。重點是進一步加強與綜治、共青團、關工委、婦聯、民政、學校、社區、企業等方面的聯繫配合，積極促進黨委領導、政府支持、社會協同、公眾參與的未成年人犯罪幫教社會化體系建設，共同做好涉罪未成年人幫教考察和犯罪預防工作。其中，要切實抓好最高檢與團中央聯合開展的未檢社會支持體系建設試點工作，明確工作的原則、範圍和方式，實現專業化辦理和社會化工作的有效銜接。
（三）堅持探索創新精神，助推中國特色少年司法制度的建立。有必要站在更為宏觀的角度創設一部符合未成年人司法自身特殊性的、獨立的未成年人司法法，融合實體法、程序法及組織法等內容，形成以未成年人司法保護為核心，確保未成年人司法理念與制度協調發展，走出一條符合中國國情的具有社會主義特色的未檢和未成年人司法之路。
梳理改革開放以來未檢工作的發展歷程，支撐這項事業最寶貴的是全國各級檢察機關共同的堅守和奮鬥。進入新時代，未檢工作只能加強、不能削弱。習近平總書記強調：“孩子們成長得更好，是我們最大的心願。黨和政府要始終關心各族少年兒童，努力地為他們學習成長創造更好的條件。”檢察機關應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，不忘初心、不辱使命，始終踐行以人民為中心、為人民謀福祉的宗旨和追求，加強和改進未檢工作，推進未成年人保護工作發展。
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