來源 | 《審計觀察》2018年第一期 · 時代經濟訪談室
作者系本刊記者 曹偉
作為我國東部沿海開放城市，膠州市是青島地區最早開埠之地，經濟社會發展一直位於山東省前列。但在長期的歷史發展中，經濟增長的動力主要依靠“資源紅利”和“人口紅利”，發展方式較為粗放，生態、環保、資源、土地等要素制約越來越嚴重，發展的不協調、不平衡、不可持續等問題逐步顯現。
近年來霧霾天氣時有發生，接到的環境汙染信訪件呈現增長趨勢。“從這個側面也反映出群眾對當前我市的生態環境還不是很滿意。”膠州市委書記孫永紅在接受《審計觀察》雜誌記者採訪時表示，“在新發展理念指導下，在發展要素倒逼下，我們市委、市政府深刻認識到，‘要發展’和‘要生態
’絕不是一對矛盾體，而是一對共同體。發展絕不能以犧牲子孫後代賴以生存的生態環境為代價，絕不能隻眼前利益、不顧長遠發展，絕不能做急功近利的短期行為。”對此，膠州市採取產業轉型升級、改善民生環境、加大河流治理力度以及領導幹部自然資源資產離任審計等措施，為實現“兩山論”在膠州的落地生根做出了創新探索，形成生態文明建設的膠州樣本。
新舊動能轉換加快推進綠色發展
按照山東省和青島市的要求，膠州轉變發展思路，把新舊動能轉換作為統領全市發展的重大工程，把推進綠色發展作為提升發展質量和效益的應有之義，作為生態文明建設的根本出路。在採訪中，記者瞭解到膠州重點在以下兩個方面發力。
一方面，在重點功能區的建設上，始終注重生態引領。膠州坐擁國家級膠州經濟技術開發區、國家級膠東臨空經濟示範區、歐亞經貿合作產業園區、國家級示範物流園區四大“國字號”平臺和大沽河省級生態旅遊度假區一個省級平臺，是全國唯一一個同時坐擁四個“國字號”平臺的縣級市。這五大發展平臺是膠州項目建設的集聚地，也是膠州未來發展的主引擎。這五大發展平臺在規劃建設之初，就始終注重生態引領。
採訪中記者瞭解到，國家級膠州經濟技術開發區提出要堅持“高端、新興、智慧、生態”的理念，截至目前，所引進的132個總投資1510億元的大項目，沒有一個是高汙染、高排放、高能耗的企業。同樣，國家級膠東臨空經濟示範區作為全國第一個獲批的“國家級臨空經濟示範區”，提出要按照“港城一體化、全域空港化、空港國際化”工作思路，始終堅持“全球視野、生態智慧、高端高效”的理念，引進的膠東空港綜合保稅區等20個總投資740億元的大項目，全部為臨空型新興產業項目。
另一方面，在傳統產業的改造升級上，始終堅持“一業一策”。膠州是工業強市，全市共有8000餘家工業企業，囊括了18個行業360多個門類，規模以上工業企業達895家，位列山東省首位。鍋爐輔機、鍛壓機械、電力設備、木器傢俱、食品加工等諸多傳統產業，在全省乃至全國都掌握著市場話語權，是全國重要的鐵塔、大型鍋爐生產基地，擁有鐵塔生產許可證企業過百家，佔山東省的67%，沖天爐、鍋爐餘熱回收裝置、風電塔架等多種產品全國市場佔有率達到80%以上。伴隨著發展進入新常態，工業園區配套低質化、項目低端化、競爭同質化等問題日益凸顯，傳統產業急需轉型升級。
為此，膠州按照深化供給側結構性改革的要求，以完成“三去一降一補”重點任務為目標，依照“一業一策”對所有傳統產業進行細分梳理，引導能整改的成長型企業統籌推進國有資本、產業基金、股權激勵。制定出臺《關於激勵先進製造業創新發展的實施意見》，鼓勵企業通過“機器換人”等方式轉型升級。整改不到位或沒有整改能力的，堅決淘汰關停。據介紹全市一共淘汰了300餘家落後產能企業，關停了244家“散亂汙”企業。
黨的十九大提出“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”的要求，這為膠州加快建設現代化經濟體系指明瞭更加明確的方向。膠州市委副書記、市長張友玉向記者介紹指出：“具體到膠州而言，將緊緊把握現代產業體系構建這個內核，著力推動實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源等要素協同發展，加快推動全市產業結構邁向中高端，力爭在建設現代化經濟體系中走在前列。”
正是得益於綠色發展，膠州市的空氣質量得到了進一步改善。數據顯示，全市PM2.5、PM10濃度分別下降13.3%、7.5%。節能減排工作也取得新成效，單位生產總值能耗下降5.8%，居青島市首位。
以“廁所革命”為抓手解決民生環境問題
伴隨著人們物質生活水平和消費水平的不斷提高，人民群眾對優質生態產品、優良生態環境的需求越來越迫切，包括清新的空氣、清潔的水源、寧靜的環境、美麗的景色等。
2017年11月17日，全國精神文明建設表彰大會在北京召開。大會對新一屆全國文明城市進行了表彰，膠州市光榮上榜，並居50個新獲此稱號的縣級市（縣）首位。
“創建文明城市並不是單純拿塊牌子，真正要為民辦實事、讓百姓得實惠。”孫永紅在向記者介紹時指出，自2014年被確認為第五屆全國文明城市提名城市以來，膠州確立了“創文明城市建美麗膠州”主題，樹立“創建為民、創建利民、創建惠民”理念，圍繞群眾最關心的問題，特別是生態文明建設方面，協同推進治水、治汙、治廁、環衛保潔、農業面源汙染整治，環境綜合整治成效十分顯著。
“創建全國文明城市，讓我們的村莊面貌發生了巨大變化。村容集中整治了，垃圾統一處理了，文體小廣場建起來了，改廚改廁也完成了，2016年還通上了天然氣，實現了集中供熱。”李哥莊鎮紀家莊村村民王興遷對記者說。
採訪中記者瞭解到，在全國文明城市創建的推動下，膠州實現了衛生潔淨村100%全覆蓋，建成鄉村文明家園達標村745個，佔全市村莊總數的91.9%，同時，還建成美麗鄉村示範村92個、特色村16個。
黨的十八大以來，習近平總書記在國內考察調研過程中多次強調，隨著農業現代化步伐加快，新農村建設也要不斷推進，要來個“廁所革命”，讓農村群眾用上衛生的廁所。
“可以說我們的農村改廁工作打造了一個‘膠州樣本’。”張友玉對記者表示，全市12萬戶改廁任務僅用一年全部完成，成為全省首批、青島唯一的農村改廁全覆蓋城市。2017年9月24日，在山東沂南縣召開的美麗鄉村建設現場會上，省領導為青島膠州市等24個農村無害化衛生廁所全覆蓋縣頒發認定獎牌。
在膠州市愛衛辦主任劉希暖看來，“廁所革命”是廁所文明和觀念的革新，農村改廁工作，同農村環境衛生整治、美麗鄉村建設、發展農村產業密切相關。
“在膠州，農村改廁，政府埋單，村民不花一分錢。”劉希暖說，每改一處旱廁，費用在1100元左右，主要包括便盆、化糞池，還有施工費用。其中，青島市財政補貼400元，膠州市財政和鎮辦財政按照1∶1比例，各自補貼350元；對於省級貧困村，則由青島市和膠州市共同負擔，鎮辦財政不再出資。從2016年開始，膠州市將農村改廁作為重要民生工程，在全市12個鎮辦掀起“農村廁所革命”，在青島率先完成農村改廁工作。
記者在膠州市膠東街道大麻灣二村村民法信香家中看到了改造一新的家庭廁所。廁所內貼上嶄新的瓷磚，裝上抽水馬桶，和城裡的衛生間並無二致。新廁所不但美觀，而且還建起了三格式無害化化糞池。經過第一池和第二池的過濾，第三池幾乎沒有異味。據瞭解，自農村改廁工作開展以來，膠東街道僅用半年時間，便對實施改廁的47個村莊進行了全面改造，共完成改廁14110戶，完成率達100%。
在改廁的後期監管方面，膠州市創新性地通過政府購買服務的方式，委託社會第三方機構進行改廁工作驗收，全面檢驗改廁完成數量和質量，同時建立起具有膠州特色的廁所管護新模式。
為高效、便捷、準確地管護衛生廁所，記者在膠東街道看到，他們已經充分利用互聯網技術及智能手機端，創新引進了膠東廁汙智能管理系統，即通過1部手機、2臺電腦實現衛生廁所報抽申請一鍵式受理。
“河長制”管理體系為河流治理保駕護航
大沽河是青島的母親河，而大沽河膠州段由於地勢較低，成為了天然的洩洪區，雨水多發季節極易引起海水倒灌，導致膠州市區河水、雨水被滯留在大沽河西岸無法下洩，威脅著群眾的生命財產安全。為此膠州市委、市政府克服土地調控嚴格等困難，總投資24.43億元實施大沽河綜合治理工程，防洪能力由不足10年一遇提高到50年一遇，在青島市13次觀摩考評中全部奪冠。
與此同時，膠州市委、市政府著眼於將大沽河打造成生態旅遊度假區，將大沽河良好的水資源與膠州的歷史文化相結合，全面實施“一廳三區五小鎮”提升工程，大沽河博物館、孔子六藝文化產業園等一大批優勢項目先後落地。2017年以來，舉辦了全球同步祭孔等10餘場大型活動，吸引遊客130萬人次，全面打造青島新城市客廳，加快創建國家級旅遊度假區。
在治理大沽河的同時，膠州市委、市政府為提升河道水質，在青島市下轄十區市率先實施“河長制”，市委書記、市長為全市總河長，市委副書記、常務副市長、分管農業農村工作副市長為副總河長。河流所涉及鎮、村幹部分別擔任相應河長，初步構建起市鎮村三級聯動的河長體系，全面落實各級水生態環境治理責任，加快實現“河暢、水清、岸綠、景美”目標。
幹部離任既算“經濟賬”也算“生態賬”
黨的十九大報告明確提出，建設生態文明，要“實行最嚴格的生態環境保護制度”。膠州的領導幹部自然資源資產離任審計即是一種“嚴格”的舉措。通過自然資源資產離任審計，膠州共查處問題256個、問題資金16.23億元，完成問題整改189個，向有關部門移送處理問題29個，21名黨政幹部因生態環境保護職責履行不到位被問責。“審山、審水、審空氣”已成為膠州市領導幹部離任必須經過的一關。
“長期以來，從上到下都存在唯GDP的政績觀，很多鎮（街道）的領導幹部為了搞一點政績，熱衷於招商引資，項目引來了不少，但高汙染項目也隨之而來，GDP上去了，政績有了，但綠水青山沒了，環境被糟蹋了。”孫永紅對記者坦言。為改變這一現狀，在新發展理念指引下，膠州創新實施領導幹部自然資源資產離任審計制度，先後組織召開7次市委常委會進行專題研究部署，2016年以來印發《領導幹部自然資源資產離任審計暫行辦法(試行)》，出臺了《關於開展領導幹部自然資源資產離任審計試點工作的實施意見》，成為山東省率先啟動領導幹部自然資源資產離任審計試點工作的縣級市。
“膠州自然資源豐富，不但具備山、水、林、礦等常規資源，更擁有18.63公里海岸線。多年來，在全力推動經濟社會發展的同時，我市始終高度重視生態環境保護，以縣級市第一名的成績榮膺‘全國文明城市’稱號。要珍惜來之不易的成績，以《領導幹部自然資源資產離任審計規定（試行）》出臺為契機，繼續開啟新時代全市生態文明建設的新徵程。”張友玉對記者表示。
膠州市創新實施自然資源資產離任審計制度，在領導幹部離任時，不僅要進行經濟審計，也要進行生態審計，生態審計出現問題同樣需要追究責任，促進領導幹部強化對生態環境重視，目前很多領導幹部都主動邀請審計局進行審計。
金冠韻河是山東膠州市李哥莊鎮著力打造的一條景觀型城市內河。然而在很長一段時間內,這條河卻成了居民生活汙水的排水溝，水體黑臭、汙染嚴重。
據介紹,生態審計重點圍繞領導幹部崗位職責要求,依法依規審查領導幹部任職期間自然資源資產方面的政策落實、責任履行、開發利用保護、資金管理使用等情況。
“以前審計主要是算經濟賬，現在新增了一筆生態賬。”李哥莊鎮負責人說，這就要求大家在發展經濟的同時充分考慮自然的承載能力，切實提高各類生態資源的利用效率。
根據針對金冠韻河的審計建議,李哥莊鎮政府採取了加大汙水管網鋪設力度,集中收納沿河汙水,改造汙水提升站等一系列措施。同時,重新修改並實施了河道改造規劃,清淤護岸、種植蘆葦,所有汙水必經汙水廠處理才能排放。
膠州市審計局自然資源資產審計中心主任王東告訴記者,如今的金冠韻河徹底摘掉了黑臭水體的“帽子”,變成“清水漣漣”,成功轉型為溼地生態系統,河水水質提升至IV類。
膠州市審計局局長於江宏說,膠州正在逐步推行“領導幹部自然資源資產離任審計+”模式,將其與經濟責任審計、政府投資審計、政策跟蹤審計、專項績效審計等相融合。目前,膠州已形成一套比較成熟、符合膠州實際的審計規範,包括自然資源資產離任審計的基礎理論、審計方法、評價指標、結果運用等。領導幹部任期屆滿,或者任期內調任、轉任、輪崗、免職、降職、辭職、退休前,紀檢監察、組織部門認為有必要的,均可提請對其實施自然資源資產離任審計。
通過自然資源資產離任審計的“全覆蓋”，膠州領導幹部真正認識到了算好“生態賬”“效益賬”的重要意義。得益於審計試點形成的思想共識，截至2017年底，根據審計結果，膠州市放棄高能耗、存在潛在環境隱患項目16個，擬投資額達72億元；關停汙染嚴重的李哥莊電鍍工業園以及石子礦等20多家生產企業，淘汰燃煤鍋爐400餘臺；共整改審計發現的生態環保問題189個，實現了“整改一個問題，促進一片規範”的綜合效應。
孫永紅表示,自然資源資產離任審計的經驗逐漸得到各級領導幹部的認可,“損害生態終身追責,綠色發展政績加分。”正成為膠州領導幹部自然資源資產離任審計的一種新常態。
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