（本文系賈康先生在上海國家會計學院政府購買服務與績效研討會上的發言）
謝謝章主任。尊敬的盧院長，趙董事長，儲院長，張總經濟師，尊敬的到會各位專家、老師、嘉賓、朋友，大家好！很高興能夠參加我們今天這樣一個儀式和研討會。首先要祝賀我們學院的政府採購與績效管理研究中心即將揭牌。另外，自己也以研究者定位借這個機會來和各位做一個交流。我到了以後感到研討主題非常鮮明，我想今天就圍繞主題談一談我怎麼認識政府採購中間的政府購買服務與績效提升這個大題目。
這個大題目下面似乎可以分成8個小題目。我簡要地向各位彙報一下基本認識。
第一是背景，研究總是要服務於現實，我們現在的現實背景是黨的十九大給出了新的歷史方位。我們走過了“站起來”和“富起來”的時代，現在面對著要實現現代化強國建設的‘強起來’歷史飛躍的新時代。在這個新時代構建現代化經濟體系，十九大的報告非常明確地強調了要加快建立現代財政制度，這是十八屆三中全會形成的帶有頂層規劃意義的配套改革指導文件裡已經確立的一個有關財政制度建設的核心概念。加快建立現代財政制度後面，跟著的要求裡有一個非常鮮明的全面實施績效管理的指導方針。在這個背景之下我們今天的掛牌儀式和研討，以及以後要展開的理論密切聯繫實際的相關的研究工作，顯然是在貫徹十九大最高決策層指導精神的軌道上，我們所做的非常有意義的事情。
第二，說說概念。我理解的政府購買服務，它是政府採購大概念下的一個組成部分。當年在政府採購法研討和準備走立法程序的時候，我曾經是政府採購法顧問團的成員，印象很深刻，當時討論的政府採購概念框架裡包括三大領域。首先是設備的政府採購，跟著就必須討論服務的政府採購和工程的政府採購。政府的服務採購就對應著我們現在所說的政府購買服務，顯然概念上應該理解為政府採購大概念下不可分割的組成部分。
如果按這個概念定位，我想接著談第三個小題目，就是在現實生活中我們可以觀察到的實踐。這些年中國的經濟社會轉軌在逐步進行，一方面在取得不少的進展，另一方面也要克服一些難題。我印象深刻的是前些年一些具體工作領域裡不可迴避地碰到了怎麼處理政府購買服務的問題。還比較早的時候我聽到江西財政系統的同志說，他們感覺“文化下鄉”財政支持資金這項對於農村居民文化生活的具體投入，要找到好機制。過去的老套路是從上面往下層層要求鄉里要設文化站，村裡要設文化室，至少有閱覽室，到執行過程中，很容易在一定程度上變成形式主義，給筆錢，建了個文化室，裡面想方設法放進一些書，但是運營上無人管，老百姓沒有得到多少實惠，再過個半年、一年，那個地方也就衰敗了、破落了。開始熱鬧幾天也有可能，真正把它運行好不容易。但是後來他們分析說，農村的這些老百姓確實隨著生產發展、生活提高、致富過程，他們需要更豐富的文化生活。那咱們能不能來一個文化下鄉的政府採購？其實是做什麼呢？就是政府要走一套相對規範化的程序去挑選那些文工團、地方戲表演的團體、電影放映隊等等，以購買服務方式把文化生活以很實際的可考核的具體任務形式，送到鄉下去。我聽了這個思路，當時就覺得很值得肯定，同樣都是花錢，怎麼讓文化下鄉的績效能夠提高，自然而然就變成一個實際生活中間非常值得探索的機制創新。
另外，我也曾聽到陝西財政系統的同志說，老百姓在基層農村的自然村落裡，還是缺醫少藥，當時還沒有非常明確的新農合概念，農村領域裡的醫療衛生服務，特別是治病這個事兒，很顯然又不能簡單重複過去赤腳醫生的那套辦法。他們就提出，應該考慮來試行村醫服務的政府採購，即購買村醫對村民的醫療服務。政府也是給出一套規範挑選框架。實話實說，有些村醫，老百姓對他們是認可的，有口碑的，但是並沒有很嚴格的資質，那麼具體管理部門就要處理好這個矛盾，非得說一定要多麼規範的學歷、資質認定，可能做不到。實事求是地做個調研考察，以購買服務程序達成一定資質認定以後，這些老百姓已經對他們有信任感的這些村醫，在農村基層提供醫療服務這方面，其實是可以發揮積極作用的，在這個過程中也可以提高財政在醫療衛生服務方面支出的資金使用績效。當然，後來很遺憾，我聽到強調到規範化的一定階段上以後，似乎又沒太注意保持好這個軌道上的探索，是在醫改的概念之下強調了所有的鄉鎮衛生院，村裡的醫務室，要嚴格收支兩條線等等。我總覺得陝西當年探討村醫的政府購買服務，顯然也是一個正確方向上的一種嘗試，至少適應一定階段上、一定區域裡的一些特定需要，有助於提高資金的績效。
後來我還聽說在江蘇有新農合已經形成基本框架以後，可認為是政府購買服務的讓商業性保險機構利用其管理優勢，按照政府要求來在一線上實行新農合信息和運行的管理，這也是一個很好的機制創新。這種例子最近幾年就更多了。又比如，我們如果借鑑國際經驗的話，應該有個意識，就是財政的國庫庫底資金應該有一個現金管理的機制。國庫裡沉澱的這部分資金，是應該做安全投資的。國際的經驗是說，最好的辦法是購買專業團隊的服務。這樣的一個機制比較好，有不斷的一輪一輪的競爭在社會上通過一定招投標程序挑選專業團隊，按照簽協議的時間段購買服務，既有和市場接軌的激勵機制，又有所謂政府特許權管理這方面的規範約束，使國庫資金的現金管理能夠在安全投資前提之下爭取最大限度的升值。這當然就是提升公共利益，服務於公共利益最大化。中國這些年一直也在探討國庫現金管理，但似乎沒有聽到這方面特別積極的探索，但是我覺得相關國際經驗擺在我們眼前，以後是可以積極探索的。
還有就是這幾年做得風生水起的政府和社會資本合作，即PPP。這種公共工程、基礎設施、產業園區連片開發與運營（有人稱為產業新城的建設和運營），乃至地方政府轄區裡國土連片打包開發的這樣一些非常有份量的建設項目，在政府這一方也好，企業這一方也好，社會資本方也好，實際上很多時候需要通過購買服務的形式得到專業團隊的諮詢支持，爭取順利走完現在看起來一般情況下怎麼也得半年才能走完的規範程序。一個項目前期的可行性研究只是一個鋪墊，後面要有物有所值評價、財政承受能力論證，以及非常重要的項目合同全套文本的磨合。合同文本中要有高水平的風險分擔方案，等等。政府和社會資本方其實都有這種需要，那麼對專業機構的購買諮詢服務，在實際生活中與PPP相關聯的具體案例，已經大量發生，確實會有政府、企業再加上專業機構，形成“1+1+1大於3”的績效提升機制，這非常值得我們觀察和總結。
還有一個我想到的，是在十八屆三中全會“60條”出來以後，明確要求財政要編制三年滾動預算，後來是降低了標準，先做三年的規劃，但還是要最後落到努力做成三年滾動預算。它的意義不用多說了，顯然是終於實現了我們預算管理技術層面的一個重要突破——觀察人家幾十年，像美國等等發達經濟體的預算都是多年滾動的，我們現在搞了三年中期滾動預算，就是為了更好體現我們過去就認同的“瞻前顧後、綜合平衡、統籌協調”，這是一個必要的技術性提升機制。而這裡面就有一個問題了，比如說地方政府或中央政府，面對著未來三年為期、每一年都要滾動往前做的這樣一個視野內的通盤經濟社會發展，必須做出一個有一定水準的預測，才能跟著說怎麼編制三年滾動的財政預算。這個財政預算是服務於整個國民經濟和社會發展的，前面的經濟社會發展預測必不可少，那麼我們怎麼樣達到一個像樣一點的預測結果？這樣的一個前提條件必須滿足。形成這樣的預測水平，當然我們自己體制內的同志要努力，但實際上再往地方更低端的市縣這個層面去貫徹這個要求的話，我是覺得，很難一下組織出這樣的專業團隊。實話實說，在中央層級，財政部80年代預算和綜合兩個視角上就在討論這個事，後來綜合司曾經有一個長期計劃處，找專業人才建立模型和建數據庫，試圖做這種中期乃至長期的預測，但一直沒有達到令人滿意的結果。按照這個方向說，現在不滿意，但不能永遠不滿意，這種努力至少在相當長一個階段裡，我覺得需要政府購買服務的幫助。對於社會上的智庫、研究群體，乃至開始也不排除國外一些我們認為可以考慮的專業研究團隊，可以通過政府購買服務的方式請他們提供我們滾動預算編制的前期預測。對這種預測我甚至設想，因為誰也不敢說多麼精準，在整個技術路線上可能有各自不同的設計與選擇，那麼可以考慮貨比三家——一開始選那麼兩家三家都做預測，預測結果出來以後可以比較各自的短長來積累經驗逐漸推進。以上這些都是我說的第三個小標題下的內容。似乎在實際生活中很多的視角看下來，政府購買服務是勢在必行，這個創新方向要牢牢抓住，但還要逐漸地積累經驗。
這樣的觀察如果上升到研究層面，第四個小標題我談一下政府採購的機制特徵。最主要的，就是把涉及公共資源配置的這樣的一個決策和實施過程，對接了市場的競爭性。這個競爭性的機制裡面特別關鍵的，是要有“陽光化”的基本要求。陽光化的、透明的、公平競爭地來形成專業性的力量，提供政府作為公權在手的主體所要履行的公共服務職能。這些公共服務政府應牽頭來提供，但並不意味著都是政府親力親為，如果對接到市場，對接到競爭性的機制，我們可以觀察的就是它既可以緩解政府感覺心有餘而力不足、力不從心的矛盾，同時又帶出了實際觀察中注意到的績效提升效應。
這樣，到了第5個小標題，就要說說政府購買服務的正面效應，顯然是通過這樣的機制創新，可以充分發揮市場專業化主體的作用，達到提高公共資金運行績效的結果，而提高績效，當然就是落在理論上所說的公共利益最大化的追求上。大家都說財政資金是公共資金，是納稅人的貢獻，是老百姓的血汗錢，等等——意識到有這樣一些帶感情色彩的描述，就更感覺到我們建立現代財政制度這方面的使命和壓力。我們需要把壓力變為動力，來追求在社會上形成的專業化力量，通過一個創新機制來充分發揮作用，達到提高績效和公共利益最大化的結果。
再往下第6個小標題，是研究中間可以初步歸納出來的這個機制創新“守正出奇”的原理。最簡要地說，我的理解是“60條”已經強調整個資源配置應該首先承認市場是起決定性的作用——當然，這個市場決定性作用不能理解為在一切場合、一切環節、任何的點、任何的發展階段它都決定一切。在某些領域裡政府的作用是不可缺少的，甚至在某些領域裡，比如扶助弱勢群體、維護基本的公平正義，等等，政府還必須發揮主導的作用。但具體地從原理上來講，我們這裡說的政府購買服務，面對的是“準公共產品”這套購買對象，需要貫徹市場充分“發揮決定性作用”這樣一個資源配置的基本認識。後面跟著的一句話，“政府要更好發揮作用”也不可缺少。實際上，現在到了一個我們必須總結經驗的時候了，政府和市場機制到底怎麼樣有機結合進一步昇華？對此我覺得一般認識的政府和市場“劃清邊界”已經不夠用了。政府和市場劃清邊界既不越位，又不缺位，那是“井水不犯河水”的思路，在我們認識市場的過程中有它的進步意義，確實可以使我們擺脫一些傳統的思維定勢。但到了現在螺旋式上升地推到了PPP，前進到了PPP和政府採購、政府購買服務，又變成了政府和市場、市場主體可以形成夥伴關係、合作關係，不是簡單的井水不犯河水了，而是怎麼樣把有效市場對接上有為和有限的政府，提升績效。這個螺旋式的上升，我們也做了一些相關探討，在PPP的領域裡，實際上PPP就緊密對接到政府採購裡的工程採購概念了。這裡面雖然看起來會使有的同志困惑：政府的裁判員和運動員的身份PPP裡怎麼一個都不少？但具體看它的流程，有一串不同的環節，什麼環節上應該是裁判員，什麼環節上應該是運動員，仍然是可以合理劃清邊界的。這就是新的境界。在政府購買服務這方面，我覺得原理上應該特別強調，也是我所在的研究群體特別關注的新供給經濟學視角上提出的一個形象化的概念，稱為“守正出奇”。政府和市場主體的關係首先講的守正，就是必須認識、順應、尊重、乃至敬畏市場機制與市場的力量和作用，這是一個大的前提，這是在鄧小平南巡終於確立社會主義市場經濟目標模式以後，又經過二十多年的實踐，中央才終於把市場的“基礎性作用”提升到“決定性作用”的認識。雖然現在實際生活中還會有很多困惑，但是這個大的框架性認識是必須堅持的，否則我們就不能堅定不移地按照社會主義市場經濟之路來實現現代化，那一定會受到客觀規律的懲罰。但是這個守正之後，並不是我們簡單地把市場經濟已有的經驗套到中國的實際工作中間，我們就能一路現代化了，可沒有這麼簡單的事情。其他發達國家的經驗，我們過去已經探索的經驗，都不足以解決總書記所說的“行百里者半九十”而剩下這一段歷史性考驗的挑戰性任務如何應對的問題。要成功應對這種挑戰，一定要追求守正之後的出奇，而且出奇就一定要承擔風險——探索中間一定會有風險，我們的希望之所在，就是出奇還要制勝。承擔一定的風險，允許試錯，但是試錯方面不能出現顛覆性的錯誤。如能終於走通“守正出奇”的現代化之路，大的態勢上就是從追趕到趕超，最後建成現代化強國。實際在我們財政的領域裡，在政府採購和政府購買服務的領域裡，就要在創新中務實地克服一系列的矛盾，併合乎邏輯地推進到更廣闊的PPP領域，力求守正出奇。整個社會的主要矛盾是老百姓日子要越過越好，美好生活的需求日益增加，原來表達的“日益增長的物質文化需要”現在成了更綜合的、囊括一切要求的“美好生活需要”，而另一邊的問題、制約條件，是不平衡和由不平衡所帶出的不充分。我們就是要通過一系列制度創新，形成有效制度供給，首先解決制度結構失衡問題，那麼這種制度的有效供給，可以調動潛力活力，解放生產力，帶動整個供給體系質量和效率的提高。從這個思路上來說，守正出奇的供給側結構性改革主線上的政府購買服務的發展，實際上就是要以制度建設為龍頭，以制度創新打開管理創新和科技創新的空間，達到國家治理所追求的調動一切潛力和活力這種新境界。
所以，第七個小標題是強調以制度建設來帶出整個供給體系的創新。我理解我們所討論的政府購買服務這個制度機制創新，所關聯的供給側特徵，是陽光化這個大前提之下，具體討論一系列的“有效供給”問題。
制度供給，必須掌握為有全套的要領和規則可依。一開始可能是形成文件，後面可能是上升為條例，最後要把這些內容進一步充實以後，去修訂政府採購法。政府採購法跟招投標法、PPP的立法怎麼對接和有機結合，這都是必須解決的制度供給問題。
跟著的是政策的供給。政策是要區別對待的，指導我們怎樣突出重點，怎樣兼顧一般，而且要動態優化。
還要有人才的供給——這些政府購買服務所涉及到的智力支持，是體現在非常寶貴的人才作用的發揮上。人才的供給不能簡單地說都要“為我所有”，現在最值得看重的，是要通過一定的機制——其實這又成了購買服務的概念，得到他們的智力而“為我所用”，這也就是用人才。我們很多的地方政府規劃現在是一直用到國際上最頂尖的智力支持團隊，比如通盤的發展戰略規劃要去找麥肯錫編制；現在已經列為國家級示範的北京南邊50公里河北固安的連片開發PPP項目，當年那個規劃是社會資本方面出三千萬元人民幣（2000年的時候這可是一筆大錢），請了美國團隊所提供的智力支持，實際上也就是人才支持。這種人才的供給方面，我們必須有這種開闊的心胸和視野。
還有就是投融資的供給、高科技和適用技術的供給，等等，都要有個好的機制。
相關制度建設本身隱含的，就是通過購買服務可以把市場主體和政府的相對優勢，與他們的一種共贏關係，穩定在制度安排裡，可持續地來對接到提高績效這樣的運行結果上。這個制度建設的過程當然是要不斷推進的。我們現在可以觀察到，比如PPP經過幾年有關領導同志和管理部門稱得上不遺餘力加以推進之後，現在財政部的態度實際上是要以點剎車的方式來調整，來控制風險，來進一步強調規範化和專業化。地方的一些同志就有疑惑，很多人問我這是什麼意思，感覺好像這也不行，那也不行，要叫停。我從研究人員定位的觀察，是“一種傾向掩蓋另外一種傾向”波動發展過程中，現在特別強調防範風險的時候，給基層同志的印象似乎是這個事停下來才好，但實際上不可能停下來，中國守正出奇的創新，必須在這方面繼續推進。形勢比人強，有的時候管理部門他們的想法是強調某一方面，那個態度可能會非常嚴厲，但綜合看起來，咱們實話實說，財政部門以這個階段的防範風險作為它的政績亮點，但緊跟著我們看到發改委前幾天發出了文件，積極鼓勵民營企業參與PPP創新，交通運輸部也發出了文件，交通基礎設施領域積極推進PPP。那麼綜合地看一下，在大的現代化發展戰略之下，對這種制度建設的大方向我們應該有最基本的信心。在這方面怎樣防範風險，怎樣提高專業化水平，是要對準大方向一波一波走的。
最後第八個小標題，在供給側結構性改革主線方面，我們必然要把追求整個供給體系質量效率提高，落在績效提升上。這個績效提升的機制需要我們專業研究人員結合實踐，吸取社會智慧而做一些貢獻。我觀察，績效提升，要落在定性以後還要追求定量這樣的水平上。績效提升的定性，相對容易討論，比如前面說到那麼多可觀察的實踐例子，反正都是要花錢，這個錢花出去以後哪種機制之下效果更好，容易有些直觀的判斷。前面所說到的機制特徵、原理分析，再落到制度建設，這些定性討論顯然是有意義的，不可缺少的。但是我們絕對不能滿足在定性的討論以後，框架式地相對模糊地做出一些可做的討論之後，便止步不前，我們還必須往前推進到爭取把它量化。這個績效考評，按照中央說的全面實施績效管理，那就一定要把定性之後定量的事情做出來。這確實是一個挑戰性的任務。這種績效管理裡定量化的考評，一定要有一套指標體系，這個指標體系的複雜性，就在於它並不是簡單延用我們過去微觀主體以企業定位的成本效益分析那一套已有經驗，就可以順勢把它建成的。會有非常複雜的所謂外溢性，涉及正的外部性，負的外部性；有非常複雜的所謂綜合效益、發展後勁，等等。本來就夠複雜的變量方面，又加上那麼多的複雜變量，但我們畢竟在這方面是別無選擇，必須由粗到細來推進指標體系的建設和量化的工作。這才能為實踐提供專業人員特有的、應該做出的支持和貢獻。
我注意到在全球範圍之內，早就把這個“以結果為導向”的財政資金運用，確立為一個前沿概念，就是要追求績效能夠量化考評。這個結果導向的複雜性，在於這邊的投入Input是單一的，但到了產出以後，是雙維的，一個叫Output，一個叫Outcome——Output一般來說比較容易量化，比如我們教育投入多少錢，然後這邊的產出是提供了多少畢業生。但Outcome就複雜了，是要衡量這些畢業生的質量怎麼樣，適應不適應社會需要。我們購買服務也是這樣，你購買服務以後，可以說這個電影放映隊做的文化下鄉，一年有一百場放映，這個是Output；但是你的放映，老百姓在評價上的獲得感怎麼樣？那是Outcome。這些事情，國際上也有一些探索，除了一些相對容易量化的指標體系以外，還一定要有公眾感受這方面的主觀評價，那麼就是問卷了，以及其他一些辦法，與社會調查、田野調查等等手段，都要結合。這個事情任重道遠，但是我們總體來說只能由粗到細往前推。有些過去聽到的小例子，也很有啟發：一些事情咱們看起來判斷上並不複雜，美國人提到一個例子，警察運用公權，要有納稅人的資金支持警察維護社會安全，那麼警車的顏色應該是黑的還是白的？同樣都是用漆，黑漆白漆成本差不多，哪個績效更好？我們可能自己主觀上有個判斷，但是最後一錘定音，是通過問卷確定的，問卷出來以後，跟我們主觀判斷一般來說高度吻合——白的更好。什麼道理呢？更醒目，對好人更有安全感，對潛在的犯罪分子可能更有威懾力。但是到了最後認定的時候，是要經過一個對民眾問卷的程序，把這個事砸實。對此，本來可能會有人提出疑問，幾個人一捏咕就是白色的更好？而問卷後這種判斷是得到了公眾反饋認定下來的一個選擇。這種經驗可以舉一反三，但是總體而言，它的複雜性確實比較高，需要我們不斷探索。
借今天這個機會簡單談談這樣一些不成熟的想法，這八個小題目也可能掛一漏萬，彙報出來請各位領導，各位專家，各位朋友批評指正。謝謝大家！
賈 康 介 紹
現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受朱鎔基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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