深度解讀
本報記者 陳婧
打好農業農村汙染治理攻堅戰既是國務院確定的打好汙染防治攻堅戰的七大標誌性重大戰役之一，又是鄉村振興的重要內容。近年來，涉及農業農村汙染治理的文件密集出臺。針對如何看待農業農村汙染形勢以及政策進展，中國經濟時報記者專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所環境政策研究室主任、研究員陳健鵬。
農業農村汙染治理攻堅戰需要一個長期過程
中國經濟時報：如何看待當前我國農業農村汙染防治總體形勢？
陳健鵬：農業農村汙染問題主要包括：農業生產領域，主要是化肥、農藥、畜禽糞便、秸稈、地膜等。生活領域，主要是汙水、垃圾問題。集中表現為農業面源汙染、農村人居環境問題。
從農業面源汙染趨勢來看，第一次全國汙染源普查顯示，2007年農業源化學需氧量（COD）、總氮、總磷佔一半左右。此後，“十二五”期間農業源水汙染物納入到環境統計中。2011年之後的環境統計數據表明，總氮、總磷處在高位。2013年以後化學需氧量和總磷開始下降，總氮趨穩，但排放總量仍然較大，形勢依然嚴峻。而隨著生活源、工業源水汙染物的進一步削減，農業源水汙染物佔比還會逐步提高。農業面源汙染對地表水的汙染趨穩，並開始逐步改善，但是，對地下水的影響更加複雜，形勢十分嚴峻。
從農村人居環境改善來看，長期以來，我國農村汙水、垃圾處理沒有納入公共服務的範圍，歷史欠賬多、積累的問題多。“垃圾圍村”的現象十分普遍，汙水處理率也遠低於城市。隨著2015年以來，針對農村生活垃圾、汙水處理的政策密集出臺。農村改廁、生活汙水、垃圾處理已經成為重點和熱點。
中國經濟時報：農業農村汙染的各個方面，汙染防治有什麼突出的問題和難點？
陳健鵬：第一個方面，化肥、農藥使用造成的農業面源汙染。我國是全球化肥使用量最高的國家，化肥使用強度遠超國際平均水平以及主要發達國家。隨著農業政策目標的調整，2015年左右，我國化肥使用量或已達峰，提前實現“零增長”目標。但是，結合國際經驗，我們預判，化肥使用量在相當長時期會處在“平臺期”。不同於工業汙染源的末端治理，削減面源汙染的關鍵環節在前端的減量化，這需要農業部門通過調整糧食政策、化肥補貼政策、有機肥替代、測土配方等舉措多管齊下，但這需要一個長期過程。
第二個方面，畜禽養殖糞汙汙染。農村畜禽養殖汙染防治形勢嚴峻。根據原農業部的數據，每年畜禽糞汙產生量約38億噸，綜合利用率不到60%。
第三個方面，地膜汙染問題。長期以來，農用地膜重使用、輕回收，回收和綜合利用的制度尚未建立。根據原農業部的數據，2015年，農用地膜使用量145萬噸，當季農膜回收率尚不足2/3，農田“白色汙染”問題日益凸顯。“十三五”期間，我國開始推動地膜回收工作。由於起步相對較晚，地膜的標準體系和回收、綜合利用的政策體系亟待完善。
第四個方面，秸稈問題。2015年，秸稈產生量10.4億噸，綜合利用率80.2%。秸稈綜合利用是一個老問題，在我國大氣汙染防治背景下，這一問題日益凸顯。特別是，應高度關注秸稈禁燒對還田造成的負面影響。
第五個方面，農村生活垃圾問題。總體上，我國農村生活垃圾處置仍處於初步探索階段。我國從“十一五”開始探索、推廣“村收集、鄉轉運、縣處理”的農村地區垃圾處理模式。根據住房和城鄉建設部的數據，2016年，我國農村垃圾處理率為60%左右，遠低於城市垃圾處理率。此外，東部地區農村垃圾處理覆蓋率遠高於中、西部地區。
第六個方面，農村汙水處理問題。一方面，農村汙水存在顯著的地域特徵，存在分散、不穩定等特點，處理難度大。另一方面，農村地區汙水處理付費機制難以建立，難以保障汙水處理設施運行的可持續性。根據住房和城鄉建設部的數據，我國農村垃圾汙水處理率僅為20%左右。
農業農村汙染治理進入新階段
中國經濟時報：近年來，我國密集出臺了涉及農業農村汙染治理的文件。你認為農業農村汙染治理政策進展面臨哪些挑戰?
陳健鵬：黨中央、國務院高度重視農業農村汙染問題。特別是，在十八大以後，密集出臺了農業農村汙染治理的相關政策。十九大報告進一步明確要求：“加強農業面源汙染防治，開展農村人居環境整治行動。”2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，標誌著我國對農村人居環境的治理進入一個新階段。
第一，農業生產和汙染防治的矛盾問題長期突出。從一定程度上，我國農業生產已經鎖定在依靠高化學品投入維持產量的路徑上，且調整的空間不大。我國糧食總產出達峰可能在2030年左右。從中長期來看，我國農業生產和化學投入品減量化之間的矛盾突出。需要充分考慮削減農業面源汙染的長期性、特殊性。
第二，農村地區環境基礎設施建設嚴重滯後，提升環境公共服務水平任重道遠。農村地區的汙水處理、垃圾處理率遠低於城市、縣城。長期以來，各級政府對農村汙染治理的投入不足，資金缺口大、欠賬多。而縣鄉財力普遍不足，扭轉這種局面需要一個調整的過程。
中國經濟時報：今後一個時期，農業農村汙染治理相關政策著力點是什麼，應注意哪些問題？
陳健鵬：其一，要著力解決農村汙水、垃圾處理的可持續投入問題。一方面，需要將農村垃圾、汙水處理納入基本公共服務的範圍，統籌考慮要通過轉移支付等方式進一步加強公共投入。進一步明晰各級政府的支出責任，加大財政投入力度。另一方面，也要發揮農村居民的積極性，完善農村地區生活垃圾、汙水處理收費機制，構建多元化的資金投入機制。逐步培育農業農村汙染第三方治理市場。
其二，改進環境監管和環境治理市場的市場監管。從環境監管的角度，要考慮到農村地區的差異性和特殊性，對農村地區的汙水排放標準、治理的技術路線和模式，應有一定靈活性，避免“一刀切”。另外要加強對環境服務市場的監管，特別是市場準入等環節的監管。矯正“放管服”改革中市場準入環節過度放鬆的一些偏差，改善環境治理市場混亂的局面。
其三，著力解決機構改革後的跨部門協同治理問題。本輪機構改革後，農業面源汙染治理中的政策職能和監管職能進一步分離。平衡這種制度安排的利弊非常複雜，需要建立新的跨部門協作機制。當前，要以機構改革和第二次全國汙染源普查為契機，完善農業面源汙染監測體系，全面掌握農業面源汙染情況。在此基礎上，充分考慮農業農村汙染的特殊性，相關部門加強政策溝通，科學合理制定該領域的環境目標，優化政策體系和監管機制。
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