核心提示：西安兩級鐵路運輸法院實行跨區劃集中管轄改革試點以來，受理的行政案件總量連年陡升。面對新情況新任務新要求新期待，西安鐵路運輸中級法院黨組按照陝西省高級人民法院黨組的要求，帶領兩級運輸法院幹警努力工作，積極化解行政爭議，在推進依法行政和法治政府建設中發揮著越來越重要作用。實踐證明，跨區劃集中管轄改革試點工作使人民群眾擁有了更多司法獲得感，顯示出越來越強大的生命力。為了不斷探尋提升審判質效，助推依法行政的新路徑，西安鐵路運輸中級法院成立課題組，梳理了2016年至2018年第一季度西安兩級鐵路運輸法院的行政上訴案件的基本情況，多維度檢視存在的問題，分析成因，並提出了對策建議。
一、行政上訴案件的基本情況
2016年1月15日至2018年3月31日，西安鐵路運輸中級法院及其所轄西安鐵路運輸法院、安康鐵路運輸法院共受理各類案件11920件，其中一審行政案件6323件，審結5316件，上訴2026件，在不計算以調解方式結案和撤訴的案件的情況下，上訴率為51%；刑事、民事等其他一審案件3919件，審結3328件，上訴156件，在不計算以調解方式結案和撤訴的案件的情況下，上訴率為9%（見圖一）。行政上訴案件主要有以下特點：
1.行政案件上訴率較高
近兩年來，行政上訴案件逐漸增多，其上訴率比同期審理的其他案件高5倍有餘，比陝西全省法院近兩年審理的行政案件的平均上訴率高出10個百分點，今年仍處在高位運行狀態。
2.行政上訴案件分佈領域相對集中
行政上訴案件類型多樣化，在行政管理重點領域分佈相對集中。其中資源類佔27%，城建類佔18%，勞動和社會保障類佔12%，公安類佔11%，工商類佔7%（見圖二）。
3.行政相對人上訴率高
行政相對人的上訴率較高，佔到上訴案件數量的85%。其中，對裁定不予立案、駁回起訴的案件上訴佔比大。以2018年第一季度西鐵中院受理的408件上訴案件為例，一審裁定不予受理的26件，駁回起訴的172件，兩類案件共計198件，佔西鐵中院上訴案件受理數量的48.5%。很多行政案件如申請信息公開案件、行政複議案件等，日益成為行政相對人人身權、財產權延伸性救濟手段，行政相對人難以接受起訴後未進入實體審理就被裁定駁回的結果，多提起上訴。
4.行政上訴案件的發改率逐年下降
行政上訴案件的發改率遠低於上訴率，反映出西鐵兩級法院行政案件一審的整體審理質量較高。截至2018年第一季度，上訴後發改及指令繼續審理的案件有129件，發改率6.3%，呈逐年下降趨勢。
二、行政案件上訴率持續走高的原因分析
上訴率高、信訪率高、申訴率高，服判息訴率低，一直是困擾行政審判的難點，這主要是行政審判涉及問題多樣，面臨的矛盾複雜等因素造成的。西鐵兩級法院審理的行政案件上訴率持續走高還有其特殊性。
1.行政案件收結案總量持續陡升
西鐵兩級法院2016年受理行政案件2204件；2017年收案4155件，同比上升88.5%；2018年第一季度收案1625件，同比上升80%。新收案件同比增幅始終位列陝西省法院前列。在行政案件結案方面，西鐵兩級法院2017年一審結案3073件，同比上升72%，比全國法院同年同比上升率46.2%高出25.8個百分點。西鐵中院2017年審理的行政案件佔到陝西省各中級法院行政案件的50%以上。行政案件收結案總量持續陡升客觀上增加了上訴案件的基數。
2.行政審判隊伍處在成長期
西鐵兩級法院轉型改革中，適逢國家和地方各類重大改革舉措交織疊加、接踵而至。首先是司法責任制改革全面推行。兩級法院迅速按要求兩年內兩次進行了員額法官的選任及審判團隊的組建和調整，期間存在遴選自全省20餘家法院的審判人員彼此相互適應、相互促進的過程。其次，兩級法院在體制機制、辦公經費、辦公用房、審判法庭等方面還有許多不相適宜的問題急需解決。這些困難和問題給兩年來處於成長期的審判隊伍帶來不小的壓力。面對各種改革和變化，西鐵兩級法院堅持固基礎、強隊伍、破難題，多措並舉、迎難而上，凝心聚力、奮發向上，高效應對案件連年陡增態勢，全力確保案件公正高效審結，司法能力大幅提升，在推動法治政府建設中的作用日益凸顯。
3.行政執法行為有待進一步規範
課題組分析發現，因有些行政機關在行政執法工作中存在未及時全面正確履行法定職責、超越職權、不遵循法定程序等薄弱環節引發的上訴案件仍較常見。這在土地房屋徵收補償上訴案中表現突出，有的行政徵收違背國有土地房屋徵收的法定條件和程序，有的徵收補償標準不合理、不統一。這些行政執法行為有待進一步規範。
4.有些行政機關應訴水平仍需提升
從案件審理情況來看，行政機關普遍做到積極理性應訴，自覺接受司法監督，並在訴訟過程中積極配合法院做好相關矛盾化解工作。但有些行政機關消極應訴的情況仍存在，行政機關負責人出庭率較低，“官”“民”身份不平等還根深蒂固，需要樹立正確的應訴觀念，應訴水平也亟待提升。
三、減少行政上訴案件的對策建議
1.嚴格規範行政行為，從源頭上減少行政爭議。
行政機關要注重運用法治思維和法治方式平衡涉民生領域改革、發展和穩定的關係，嚴格遵守法律法規，規範行政執法行為，努力在法律框架內解決問題。重點要從源頭上預防，重大行政決策實施前必須進行合法性論證，預防和避免突破法律底線、損害人民群眾利益的行政行為發生。同時還要暢通和規範群眾訴求表達、利益協調和權益保障的法制化渠道，積極將矛盾糾紛化解在行政執法、行政複議程序和行政訴訟之中。
2.深化司法與行政良性互動，助力法治政府建設。
要切實增強助推法治政府建設的使命感。黨的十九大明確了法治政府建設的目標和時間表，法治政府建設受到前所未有的重視。法院和行政機關雖然各自職能定位不同，但在法治建設上肩負著共同的使命。西鐵兩級法院作為跨區域集中管轄行政訴訟的試點法院，不僅要通過行政審判發現問題、監督和規範行政行為、促進依法行政，還要為政府依法行政、依法管理提供有力的司法支持。西鐵中院一貫重視與行政機關的良性互動，率先在全省建立了與陝西省、西安市、安康市及其區政法委、維穩辦、信訪局和法制辦的應急聯動機制，與相關行政機關建立溝通聯絡機制和重大敏感案件函告制度。隨著西鐵兩級法院受理的行政案件井噴式增長，案件較集中的政府部門也經常性與法院召開聯席會議，座談研判行政訴訟中反映出的行政執法不規範等問題。
3.嚴格審判管理，提升審判質效。
行政上訴案件的增加，顯示出新時代人民群眾更加期待權利有保障、權力受制約。人民群眾的要求，蘊含著對法治的期盼。西鐵兩級法院應繼續從內部管理入手，對案件質量嚴格管理考核，最大限度減少上訴案件，回應人民群眾對公平正義的期待。一是定期通報上訴及發改案件的情況，強化司法責任制的落實；二是加大上訴案件的研判力度，釐清各審判團隊對發改案件審判要素、證據要件把握的模糊認識，逐案逐類型統一裁判理念和尺度；三是研究制定類案裁判標準，強推類案檢索制度並加以考核，避免同案不同判。
4.加強培訓交流，提升化解行政爭議的能力。
要繼續加大學習培訓力度，提高審判隊伍的綜合素質。定期進行各審判團隊及上下級法院之間的業務交流，重點對新類型案件、疑難複雜案件和典型案件裁判要旨進行歸納總結、提煉昇華，以案促學，以點代面。還要進一步加強裁判文書的說理水平，提升在一審階段化解行政糾紛的能力和效果。同時，要推動多元化解行政爭議機制的運行。為此，西鐵中院充分運用新法賦予的職能，出臺《行政爭議訴前協調辦法（試行）》，建立並逐步完善行政訴訟訴前調解機制，做到訴前引導、訴中協調、判後關注，在加大行政糾紛協調、和解、調解力度的過程中，力求行政爭議實質性化解，減少上訴案件總量。
5.開展調研和理論研討，延伸審判職能。
集中管轄改革試點工作對鐵路法院是全新的事業，有困難有挑戰，有舞臺有機遇。西鐵兩級法院必須抓住契機，奮發有為，敢於擔當，力求為審判事業的再發展提供聯動、持續的新動力。一方面，要“走出去”，加強對城市基礎設施和公共服務領域出現的新情況、新問題的司法應對，構建全方位、多層次、寬領域的法律服務平臺。另一方面，要“請進來”，針對實踐中遇到的重大疑難問題，邀請專家學者共同研討，提供多元解決思路。要深化與各級政府法制部門的合作，積極參與重大決策和重點工程的調研論證，提前分析法律風險，從源頭上預防和減少行政爭議，研討依法行政的新路徑。
6.開展法治宣傳，提升社會治理的法治化水平。
要在尊重行政權運行規律的前提下共同推進社會治理法治化水平。一是依法公開行使職權的依據、相關程序和評價結果，讓人民群眾更清楚明白；二是針對上訴、敗訴率較高的案件，編制典型案例宣傳冊以案說法；三是建議以政府購買法律服務的方式在涉民生行政管理實施過程中派駐法律援助律師進村（社區），免費為村集體組織、村民及普通勞動者提供法律服務，形成預防和化解行政訴訟，推動法治政府建設的合力，減少行政爭議的發生。要發揮西鐵兩級法院在行政審判普法宣傳方面的自身特色與優勢，繼續通過巡迴開庭、現場開庭、院校共建等方式普及法律知識，充分利用自媒體，利用發佈行政審判白皮書、典型案例、庭審直播等方式傳播社會主義法治文化。（來源：中國法院網）
閱讀更多 巴彥縣人民法院 的文章
