從2018年8月1日至3日，布魯金斯學會舉辦了第15屆年度圓桌會議，討論美國對外援助和全球領導力的挑戰和機遇。以下是與今年主題相關的六個簡報之一：“振興美國在全球發展中的領導地位”。現中文全文編譯僅供參考。文章版權歸原作者所有，觀點不代表本機構立場。

Fragility 2.0: Ideas to action

發佈日期：2018年7月31日

編譯：學術plus

原載：https://www.brookings.edu/research/fragility-2-0-ideas-to-action/

由於內戰，饑荒威脅和極端貧困繼續集中在社會契約破裂的不穩定地區，國家脆弱性仍然是一個緊迫的全球挑戰。脆弱國家是極端主義團體的苗床，經常與販運毒品，武器和人口的跨國犯罪網絡相結合。

根據世界銀行的統計，20億人生活在受脆弱和衝突影響的國家，他們是全球最年輕，增長最快的人口。“脆弱”國家是因暴力衝突而流離失所的歷史性人口的主要來源，在2017年進一步上升至6850萬人，相當於加利福尼亞州，德克薩斯州和馬里蘭州的總人口。今天，難民流動有可能破壞地區鄰國的穩定，並繼續擾亂歐洲盟國的政治。

國家脆弱性定義

由新美國安全中心，卡內基國際和平基金會和美國和平研究所召集的2016脆弱性研究小組將

國家脆弱性的挑戰，既是全球安全威脅，又是實現2030年可持續發展目標（SDGs）的主要障礙，正在促使加快努力，創造有效行動所需的明確證據和聯合框架，創造更多緊迫的機會和必要性 - 利用當前的共識並應用經驗教訓。

在過去的十五年中，產生了一系列具有里程碑意義的報告和倡議，並就更有效地解決脆弱性的必要方法達成了越來越多的共識。國際機構因其在脆弱國家的糟糕記錄而受到相當嚴格的審查，顯著增加了他們對構建適應脆弱狀況的投資組合和工具的關注和注意力。最近的主要報告和舉措包括：

• 作為聯合國和世界銀行關於脆弱性和和平建設的第一份聯合報告，2017年發佈的“

  和平之路”使得商業案例更多地用於應對自2010年以來暴力衝突的激增，人力和財務成本不斷上升。它指出，在脆弱國家這個支離破碎的社會中，對包容性發展與和解進行更多投資的重要性。它強調需要通常由爐灶管道的機構和部門，特別是致力於安全，外交和發展的實體進行更多的互補性努力。

• “2017年世界銀行治理與法治世界發展報告”確定了精英們更積極地參與改革進程的潛在激勵措施，對經常阻礙脆弱國家進步的核心政治障礙提供重要分析。

• 世界銀行2018年國際開發協會在脆弱國家投資了149億美元，同時制定了新的，更靈活的規則，更加重視風險評估和減緩工具，並修訂了人員配置和業務政策以改善業績。銀行領導層已將此倡議確定為首要任務。

• 國際貨幣基金組織獨立評估辦公室

  在2018年的國際貨幣基金組織和脆弱國家評估報告中得出結論，儘管國際貨幣基金組織將脆弱和受衝突影響的國家作為優先事項提升，但尚未作出必要的改變以實現影響，包括長期視野，適當的融資工具和與脆弱國家的夥伴關係。

• 由英國前首相戴維•卡梅倫領導，並於2018年由增長與發展委員會發布的“逃離脆弱陷阱”（Escaping the Fragility Trap）的相關文件，提供了有關如何更有效地處理脆弱性的建議的令人信服的建議。

目前的共識

這些努力都遵循這如下核心原則，這些原則有助於鞏固一系列關鍵經驗教訓，這些經驗教訓是解決脆弱性的基礎：

1. 地區所有權：改變國家脆弱性不可以採取從外部強加的方式。外部所提供的善意、資源以及軍事行動等等，並無法創造可持續和平的條件，並使公民對其政府有信心並發展和領導本國。採取這種方法需要面對幫助各國擺脫脆弱性陷阱的核心挑戰，因為根據定義，脆弱國家擁有弱勢和/或非法政府，通常以排他性政策和支離破碎的社會為特徵。對捐助來說非常有挑戰性。因為它可能需要放棄在西方民主國家工作的框架和思路。

2. 致力於持續和現實的時間表：改變脆弱的國家可能是一代人的事業，因為治理和發展問題通常根深蒂固。這些持續的時間表無視捐助者的關注和政治進程，需要增加對風險和戰略耐心的興趣。但是，長期方法對於設定更切合實際的變革預期非常重要，對於避免資源流動的停止和啟動至關重要，這可能會削弱更有效的行動。以哥倫比亞計劃為例，其中美國政府（USG）向哥倫比亞提供了100億美元的一攬子援助計劃，該計劃已在三個美國政府中成功實施。

3. 早期成果：將長期承諾與短期勝利相結合對於信心的建立至關重要，無論是當地人口還是捐助者之間。確定快速可實現的進步機會可以為可能需要數十年的更艱難的變革爭取時間。

4. 優先考慮並靈活執行：在脆弱和受衝突影響的國家，挑戰是需要對每個部門進行投資。自2011年世界發展報告以來，“就業，公正和安全”

5. 為相互問責和風險承受能力提供激勵措施：資助的優先次序的確定並沒有對錯之分，但必須達成共識和承諾，讓所有主要參與者都參與其中。脆弱國家與捐助者之間契約的概念是一種極有價值的組織工具。它可以實現地方行動並投資於當地，同時通過創建共同擁有而非單方面的條件，建立相互問責和減輕風險的機制。重要的是，實施者不應因承認失敗而受到懲罰。千禧挑戰公司（MCC）依靠緊湊型號，透明的貸款標準和財政問責計劃，記錄如何花錢 - 雖然在設計上它側重於更穩定的國家。正如“脆弱國家新政”所設想的那樣，契約的產生包括與民間社會和青年的廣泛接觸，為加強國家 - 社會契約提供了機會。

6. 致力於協調行動的共享框架：

7. 利用私營部門：脆弱國家對包容性經濟增長的需求幾乎普遍存在，這需要在脆弱國家內以及與捐助夥伴進行一系列政策變革。世界銀行和國際貨幣基金組織都在努力改變政策和框架，以便更有效地提供關鍵的預算支持，併為私營部門的發展和重要的國內資源調動創造更有利的環境。鑑於大多數外國投資者不願進入這種不穩定的市場，支持當地私營部門發展和經濟增長的舉措具有特別的希望。

8. 減少暴力並提供公民安全：包容性和平進程，優先考慮公民安全的安全部隊以及包容性訴諸司法是可持續發展目標的核心，也是支持任何脆弱國家成功過渡的關鍵。脆弱國家新政將和平建設作為其五個主要目標之一，因為脆弱的國家普遍存在醞釀中，未解決的不滿和由此產生的暴力，這些暴力可以削弱和推翻所有其他努力。

9. 將包容性政治放在中心位置：最終，政治將推動成功或製造失敗。對脆弱國家新政的審查指出，一箇中心缺點是，在沒有國防部或外交部的參與的情況下，脆弱國家及其合作伙伴的規劃和財政部門都將重點放在技術專家執行契約上。由於美國國際開發署只參與了新政，因此美國也出現了這個缺點。此外，一項評估發現“實施一直由技術響應主導。對包容性的規範性承諾難以轉化為實踐。“ 然而，包容性與潛在的進展密切相關，幾乎所有的評論都建議解決方案和計劃包括民間社會，婦女和其他在特定國家被邊緣化的群體。

美國政府的策略

美國將脆弱性的概念和框架擴展到安全和外交，併為取得重大進展提供基礎：

美國政府努力穩定衝突地區的新框架：

2018年，USG發佈了一份聯合國防部/國家/美國國際開發署的報告，該報告首次提供了“穩定”意味著什麼和各自的共同定義。該文件載有許多關於更有效行動的重要經驗教訓，包括政府內部管理的重要官僚變革以及跨機構間的共享框架。

2018年初，AFRICOM指揮官Waldhauser向美國國會提供了證詞，其中概述了目前包含非洲大陸在內的美國軍事指揮的戰略方針。“我們共同努力解決暴力極端主義的根本原因，缺乏負責任的政府制度，教育機會不足以及社會和經濟方面的不足，以實現對非洲的長期可持續影響。”

參議員林賽格雷厄姆（R-SC）倡導建立解決脆弱國家暴力極端主義根源的工作組，並由2017年撥款法案提出要求，指示美國和平研究所支持將提出具體建議的工作隊關於USG如何更有效地應對暴力極端主義的威脅。特別工作組由前新澤西州州長托馬斯·基恩和前國會議員李·漢密爾頓共同擔任主席，他曾是9/11委員會的聯合主席，他們認為這個問題是第一個未完成的長期業務的重要組成部分。在十多年前的委員會報告中提出。

此外，美國國會內部正在採取行動解決USG內部的核心制度障礙，以更有效地解決脆弱性問題：

• 2018年全球脆弱和減少暴力法案由一個強大的兩黨組織在眾議院提出，其中包括國會議員艾略特恩格爾（紐約證券交易所代碼：E），特德坡（TX-R），邁克爾麥卡爾（TX-R），亞當史密斯（WA- D），Bill Keating（MA-D）和Paul Cook（CA-R）。眾議院法案強調了跨越USG機構間的持續時間框架，發展協調，安全和外交的重要性，更好地協調相關的國際和多邊組織，並要求10個試點國家制定“10年任務主導計劃”來解決導致暴力的脆弱和不穩定的具體問題。目前正在起草參議院的一項配套法案。

• 眾議院和參議院都提出了“更好地利用投資導致2018年發展法案”（建築法案），建議成立美國國際發展金融公司“以動員和促進私營部門資本和技能參與經濟發展欠發達國家......以及從非市場經濟向市場經濟轉型的國家“通過貸款，投資和其他形式的支持以及促進私營部門對國際發展項目的投資。該法案將海外私人投資公司（OPIC）與美國國際開發署的發展信貸管理局合併，以便更加精簡地為更脆弱的環境中的私營部門發展提供激勵。

將共識轉化為行動

尋求成功、協調和持續解決脆弱性一直是過去十年關注和關注的一個領域。儘管全球經濟不斷髮展，對脆弱國家問題的關注和行動日益增加，但成效仍不明顯。

新的地區大國的崛起和大國競爭的重新出現，使脆弱國家的挑戰更加複雜化，這些國家特別容易受到這些大國的掠奪。中國在整個非洲和亞洲的大量投資超出了優先考慮包容性和問責制的規範框架。

許多官僚和政治障礙造成了障礙，使美國和國際合作夥伴無法在脆弱國家中充分應用新的框架並分享經營方式。然而，面對如此強有力的證據，國際金融機構，USG等機構，將在政治和安全行動上有更多重大新改革和新舉措，目前的問題在於是否有足夠的政治意願來不斷推動這些想法成為持續且有意義的行動？

馬歇爾計劃經常被認為是一項非凡的創新，使世界能夠從第二次世界大戰的蹂躪中恢復過來，其大膽的願景是利用國際合作夥伴和私營部門來重建受災嚴重的歐洲。可以說，今天國際社會面臨著類似的挑戰，每一個跡象都表明它在未來日益惡化。

那麼，我們需要在國內和國際上建立什麼樣的聯盟，並將發展的建議轉化為行動所需的政治意願？其中應該建立怎樣的夥伴關係和相關機構？這都是面臨的重要議題。

（全文完）

Nancy Lindborg

President - United States Institute of Peace

美國和平研究所主席

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