閱讀提示：早至1995年施行的《擔保法》中，就嚴格禁止國家機關、事業單位、學校、醫院等對外提供擔保，違規提供擔保的將被法律強制性的否定其效力。但弔詭的是明明已經有如此簡單明瞭的法律規定，直至二十餘年後的今天，國家機關對外提供擔保的情況仍然前赴後繼，屢禁不止。應當明確，擔保無效僅能免除擔保責任，而不能免除當事人的全部責任，如國家機關、事業單位等提供擔保存在明顯過錯的（一般只要提供了擔保都認定存在過錯），應按過錯程度承擔相應的賠償責任。
裁判要旨
國家機關提供擔保的，擔保合同無效，但合同無效並不當然免除擔保人的責任。債務人、擔保人、債權人存在過錯的，應當按其過錯程度承擔相應的責任。案涉財政局明知不具有擔保資格，仍然對外提供擔保存在過錯，故法院判決應承擔案涉債務六分之一的連帶償還責任。
案情簡介
1、2013年9月17日，西昌攀星公司向農發行涼山分行申請糧食收購調控貸款7300萬元，並接受西昌市財政局及農發行涼山分行的監管。2013年12月13日，農發行涼山分行與西昌攀星公司簽訂《流動資金借款合同》。
2、同日，西昌市政府向農發行涼山分行發出《關於申請糧食調控貸款計劃的函》，內容為：”……貸款利息、保管費用和銷售價差虧損由市財政局據實撥補，並由市財政局對此筆政府調控貸款的本息向你行負責歸還”。
3、2013年9月24日，西昌市財政局向農發行涼山分行出具《承諾書》，內容為：”……我局將對產生貸款利息、保管費用和銷售價差虧損據實撥補，並督促西昌攀星公司按時還本付息，並嚴格按市人民政府承諾負責調控糧食收購貸款本息的歸還”。
4、2014年，西昌攀星公司因經濟糾紛產生訴訟，主要財產被查封。訴訟中，農發行涼山分行向西昌市政府發出《關於請求西昌市人民政府解決西昌攀星公司貸款風險的函》，請求由西昌市財政局歸還涉案貸款。2014年12月26日，農發行涼山分行向西昌市財政局發送《提示歸還到期貸款通知書》，請求履行《承諾書》的還款承諾。
5、一審：原告農發行涼山分行起訴被告西昌攀星公司、西昌市財政局要求償還欠款本息。訴訟中原告堅持認為西昌市財政局出具的《承諾書》不具有擔保性質，而是債務加入。涼山中院判決西昌市財政局的《承諾書》不屬於債務加入，不應承擔還款責任。
6、二審：農發行涼山分行不服一審判決提起上訴，稱無論西昌市財政局出具的《承諾書》的性質是擔保還是債務加入，法院都應在查清事實的基礎上作出判決。四川省高院判決《承諾書》屬於“擔保”，國家機關提供的擔保無效，但仍應按其過錯程度承擔相應的責任。
裁判要點
本案的爭議焦點有兩個，1、財政局出具的《承諾書》屬於“擔保”還是“債務加入”；2、財政局提供擔保的效力和最終責任的分配。
1、針對《承諾書》的性質，法院認為，首先，案涉財政局的《承諾書》是在市政府委託攀星公司承擔糧食調控任務背景下向農發行出具的，與財政局有直接的關係。其次，從《承諾書》的內容上看，財政局承諾將督促攀星公司還本付息，並按照市政府的承諾負責本次貸款的歸還。結合市政府向農發行出具的函件明確承諾本次糧食調控款由市財政局歸還，應認定當攀星公司無力還款時，應由財政局承擔償還責任。再次，從農發行對《承諾書》的預期來看，其向市政府和財政局發出函件的內容均表明對《承諾書》具有與保證合同相同的擔保預期。綜上三點，四川省高院認定《承諾書》屬於擔保關係。
2、針對國家機關提供擔保的效力和最終責任分配，法院認為，根據《擔保法解釋》第六條的規定，國家機關提供擔保的，擔保合同無效，但擔保合同無效並不意味著財政局不承擔任何責任。根據《擔保法》第五條第二款的規定，擔保合同無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應根據過錯程度承擔相應的責任。四川省高院認定，西昌市財政局明知不具有擔保資格仍然提供擔保，存在過錯，故酌情認定財政局應承擔案涉債務六分之一的償還責任。
實務經驗總結
1、根據《擔保法》第九條和《擔保法解釋》第三條的規定，國家機關、以公益為目的的事業單位、學校、幼兒園、醫院等機構均不具有提供擔保的主體資格，違反規定提供擔保的，自始無效、絕對無效。
2、根據《擔保法》第五條第二款的規定，國家機關等提供的擔保無效後，應按照債務人、擔保人、債權人相應的過錯程度承擔相應的責任。實踐中只要國家機關等提供了擔保，一般都認定具有過錯，不能以不知法為由否認違法提供擔保的過錯。
3、擔保無效後最終責任分配時，《擔保法解釋》第七條和第八條劃分出兩種責任分配情形。主合同無效擔保合同也無效的，擔保人無過錯情況下不應承擔責任，擔保人有過錯的應當承擔的責任不超過債務人不能清償部分的1/3。主合同有效但擔保合同有效，債權人無過錯情況下，擔保人和債務人應當承擔連帶賠償責任，擔保人有過錯的應當承擔的責任範圍不超過債務人不能清償部分的1/2。
4、保證合同無效，保證人應按其過錯程度承擔賠償責任，但並不意味著債權人主張賠償的期限不受限制。即使保證合同無效，合同約定的保證期間仍對當事人有約束力，債權人在保證期間內沒有向保證人主張權利的，保證人不再承擔無效保證的賠償責任。
相關法律法規
《擔保法》
第五條 擔保合同是主合同的從合同，主合同無效，擔保合同無效。擔保合同另有約定的，按照約定。擔保合同被確認無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任。第九條 學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人。
《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》[法釋(2000)44號]
第三條 國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效。因此給債權人造成損失的，應當根據擔保法第五條第二款的規定處理。第七條 主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一。第八條 主合同無效而導致擔保合同無效，擔保人無過錯的，擔保人不承擔民事責任；擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的三分之一。
法院判決
以下是本案判決書中“本院認為”部分，法院就國家機關提供擔保的效力和最終責任分配問題的論述：
四川省高院認為：“關於西昌市財政局向農發行涼山分行出具的《承諾書》的性質認定問題。本院認為，從西昌市財政局出具該《承諾書》的背景來看，西昌市財政局是在西昌市人民政府委託西昌攀星公司承擔糧食調控任務，並由該公司向農發行涼山分行申請糧食調控貸款的情況下，根據西昌市人民政府《關於申請糧食調控貸款計劃的函》的精神，向農發行涼山分行出具了該《承諾書》。從該《承諾書》的內容來看，西昌市財政局向農發行涼山分行承諾”督促西昌攀星公司按時還本付息，並嚴格按照市人民政府承諾負責調控糧食收購貸款本息的歸還”，結合西昌市人民政府向農發行涼山分行出具的《關於申請糧食調控貸款計劃的函》中關於”由市財政局對此筆政府調控貸款的本息向你行負責歸還”的內容來看，應認定西昌市財政局明確表示在債務人西昌攀星公司不能歸還涉案貸款時，由該局負責歸還涉案貸款本息。從農發行涼山分行對該《承諾書》的預期來看，在涉案貸款逾期未還款後，農發行涼山發行分別向西昌市人民政府、西昌市財政局發出了《關於請求西昌市人民政府解決西昌攀星公司貸款風險的函》和《中國農業發展銀行提示歸還到期貸款通知書》，請求西昌市財政局按照《承諾書》的承諾，多方籌集資金歸還涉案貸款。可見，農發行涼山分行對該《承諾書》具有與保證合同相同的擔保預期。
綜上，西昌市財政局出具的《承諾書》具有為涉案借款提供保證擔保的意思表示，符合擔保法第六條關於”本法所稱保證，是指保證人和債權人約定，當債務人不履行債務時，保證人按照約定履行債務或者承擔責任的行為”的規定，構成法律意義上的保證擔保。西昌市財政局關於其系基於行政合作工作關係向農發行涼山分行出具《承諾書》，不能形成保證民事法律關係的主張，以及《承諾書》的成立應以農發行涼山分行存在”相關規定”為前提的主張不能成立，本院不予支持。
根據擔保法第八條關於”國家機關不得為保證人，但經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”的規定以及《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》（以下簡稱擔保法司法解釋）第三條關於”國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效。因此給債權人造成損失的，應當根據擔保法第五條第二款的規定處理”的規定，西昌市財政局作為國家機關，其向農發行涼山分行提供的保證擔保無效。
根據擔保法第五條第二款關於”擔保合同被確認無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任”以及擔保法司法解釋第七條關於”主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一”的規定，
西昌市財政局作為國家機關，明知其不具備提供保證擔保的主體資格，仍然出具具有保證擔保性質的《承諾書》，存在過錯；農發行涼山分行作為專業的金融機構，明知我國法律禁止國家機關擔任保證人，仍然接受西昌市財政局提供的保證擔保，自身亦存在過錯。由於涉案貸款系地方調控糧食收購貸款，西昌市財政局為該貸款提供保證擔保主要是為了保障西昌市糧食市場平穩和糧食生產發展，解決農民”賣糧難”問題，確保完成救災糧、軍糧和退耕還林補助糧等特定政策性糧食的供應等任務，因此，綜合考慮農發行涼山分行、西昌市財政局的過錯程度以及涉案貸款的性質等因素，本院認為，西昌市財政局應對西昌攀星公司不能償還涉案貸款本息部分承擔六分之一的連帶賠償責任。根據擔保法司法解釋第九條第一款關於”擔保人因無效擔保合同向債權人承擔賠償責任後，可以向債務人追償”之規定，西昌市財政局承擔賠償責任後，可以向西昌攀星公司追償。一審判決駁回農發行涼山分行要求西昌市財政局承擔相關民事責任的訴訟請求不當，本院予以糾正。”案件來源
中國農業發展銀行涼山彝族自治州分行、西昌攀星農業開發有限公司金融借款合同糾紛上訴案[四川省高級人民法院(2016)川民終654號]
延伸閱讀
有關國家機關提供擔保的效力和最終責任的分配的問題，以下是我們在寫作中檢索到與該問題相關的最高法院案例及裁判觀點，以供讀者參考。
1、縣政府作為機關法人，不具備為合同提供擔保的主體資格，其所作的擔保應當自始無效，法院依據《擔保法》第五條第二款的規定判令縣政府根據其過錯程度承擔部分欠付工程款的賠償責任。
案例一：江蘇省金陵建工集團有限公司與沛縣漢之源商貿有限公司、沛縣國有資產經營有限公司等建設工程施工合同糾紛上訴案[最高人民法院（2016）最高法民終687號]
最高法院認為：“（五）關於沛縣國資公司、沛縣政府的民事責任問題。根據《擔保法》第五條規定，案涉建設工程施工合同無效，沛縣國資公司為該無效合同提供擔保的條款作為從合同亦應無效。一審法院根據沛縣國資公司的過錯，判令其承擔不超過漢之源公司不能清償部分的三分之一的責任，符合《擔保法司法解釋》第八條的規定。沛縣政府作為機關法人，不具備為案涉工程合同提供擔保的主體資格，其所作擔保承諾自始無效，一審法院依據沛縣政府、金陵建工集團各自的過錯程度，判令沛縣政府對漢之源公司的欠付工程款承擔部分賠償責任符合《擔保法》第五條第二款的規定。綜上，金陵建工集團關於因建設工程合同有效，沛縣國資公司、沛縣政府應就漢之源公司工程欠款及利息承擔全部賠償責任的請求不能成立，本院不予支持。”
2、民辦學校作為以公益為目的的非企業法人，不得作為保證人，故其為借款提供的擔保條款應屬無效。案涉信託公司作為專業的金融機構應當明知學校不能作為保證人，民辦學校也應明知自己不具備對外擔保的主體資格，故雙方均存在過錯且過錯程度相當。因此，案涉學校應當為借款人不能清償部分的二分之一承擔償還責任。
案例二：馬鞍山中加雙語學校、新時代信託股份有限公司金融借款合同糾紛上訴案[最高人民法院（2017）最高法民終297號]
最高法院認為“中加雙語學校系以公益為目的的民辦非企業法人，依據《中華人民共和國擔保法》第九條規定不得為保證人。根據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條規定，案涉2013-XY536（D）BZ233-1號《保證合同》無效，案涉2013-XY536（D）HK233號《還款協議書》中約定中加雙語學校為中加投資公司的借款提供連帶責任擔保的條款無效。
新時代信託公司堅持中加雙語學校應承擔保證責任的法律意見，是以案涉《保證合同》及保證條款有效為基礎的。但根據《中華人民共和國擔保法》第五條第二款規定，主合同有效而擔保合同無效時的責任承擔取決於債權人、擔保人是否有過錯。案涉《保證合同》及保證條款為無效，人民法院有權在新時代信託公司請求給付數額範圍內，根據各自過錯程度，徑行判定民事責任，以減少當事人的訴累，力求案結事了。根據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第七條規定，新時代信託公司作為專業從事信託業務的金融機構明知或應知以公益為目的的民辦學校不能作為保證人，而中加雙語學校作為民辦學校明知或應知不能對外提供擔保，雙方均存在過錯且過錯程度相當。中加雙語學校認為中加投資公司未經中加雙語學校的同意擅自加蓋印章，中加雙語學校作為保證人並非其真實意思表示，但未提交證據予以證明。故中加雙語學校應承擔案涉《保證合同》及保證條款無效的法律責任，本院根據當事人的過錯程度，酌定中加雙語學校責任範圍為中加投資公司不能清償部分的1/2。中加雙語學校關於新時代信託公司並未主張案涉《保證合同》及保證條款無效的法律責任，人民法院不應超出訴訟請求的範圍裁判的理由，本院不予支持。”
3、案涉市政工程管理處屬於無經營性收入的事業單位，故其為借款人提供的保證應屬無效。但即使保證合同無效，合同約定的保證期間仍對當事人有約束力，債權人在保證期間內沒有向保證人主張權利的，保證人不再承擔無效保證的賠償責任。
案例三：甘肅思潮家居有限公司、但楊奎民間借貸糾紛再審案[最高人民法院（2017）最高法民申3769號]
最高法院認為：“《中華人民共和國擔保法》第九條規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人。《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條規定，國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效。因此給債權人造成損失的，應當根據擔保法第五條第二款的規定處理。《中華人民共和國擔保法》第五條第二款規定，擔保合同被確認無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任。根據上述法律及司法解釋的規定，由於白銀市市政工程管理處為無經營性收益的事業單位，其為但楊奎的借款提供保證擔保的行為應屬無效。但即使保證合同無效，合同約定的保證期間仍對當事人有約束力，債權人在保證期間內沒有向保證人主張權利的，保證人不再承擔無效保證的賠償責任。由於思潮家居公司並未在保證期間內向白銀市市政工程管理處主張權利，故白銀市市政工程管理處對無效保證的賠償責任相應免除。因此，原判決這一認定並不存在法律適用錯誤的問題。”
4、區政府作為國家機關，不具備對外擔保的主體資格，故案涉保證條款應屬無效。因案涉主合同有效擔保合同無效，故法院判決區政府應就債務人不能清償部分的二分之一承擔償還責任。
案例四：郭淑鳳、河北匯源煉焦制氣集團有限公司與鶴崗市東山區人民政府、雞西龍嘉投資集團有限公司合同糾紛上訴案[最高人民法院（2016）最高法民終623號]
最高法院認為：“（三）關於東山區政府應否對案涉5100萬元轉讓款承擔相應責任的問題。《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第七條規定：“主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一。”本案中，案涉100萬噸焦化項目的受讓人應向項目轉讓人支付5100萬元轉讓款，主合同有效。東山區政府作為國家機關，明知其不能提供保證擔保，而故意違反《中華人民共和國擔保法》第八條的規定為案涉5100萬元轉讓款提供保證擔保，顯然存在過錯。各方當事人在一審中均確認，郭淑鳳、匯源公司、東山區政府已按《項目轉讓委託協議》《項目轉讓協議》的約定，將案涉100萬噸焦化項目所涉全部資料及資產交付給雞西龍嘉公司，而雞西龍嘉公司未按約定給付轉讓價款。一審法院依據上述規定判決東山區政府對雞西龍嘉公司不能清償的5100萬元轉讓款及相應利息承擔二分之一給付責任，具有事實和法律依據。”
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