混合所有制改革是深化國有企業改革的重要突破口。黨的十九大報告要求“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。推進國有電信企業混改，要以依法監管為核心，加快建立更加完善的配套法律制度保障，形成公平透明、權責清晰、手段完善的新型監管體系。
一、我國電信業國企改革歷程及進展
（一）電信企業已基本建立起現代企業制度
我國電信企業改革大致經歷了三個階段：第一階段是政企分開階段（1994-1998年）。1994年成立中國聯通，打破當時中國電信一家壟斷局面。1998年信息產業部成立後實施政企分開，設立中國電信、中國移動、中國網通等六家運營公司。第二階段是公開上市階段。1998-2004年中國移動、中國電信、中國聯通和中國網通相繼登陸香港和美國資本市場，引入機構投資者、公眾股東等其他資本成分；同時建立了包括董事會、監事會、各專業委員會在內的企業治理體系。第三階段是政資分離階段。2003年成立國資委，並逐步建立起高管任命、負責人考核、企業績效考核等一系列國企管理制度。至此，我國電信企業已經形成了多元主體持股、治理結構基本健全、治理體系逐步完善的現代企業制度。
（二）聯通混改完善企業治理機制，推動企業創新發展
2017年8月中國聯通公佈的混改方案主要包括以下三方面：一是降低國有股權比例。以聯通A股上市公司為平臺，通過“股權增發+老股轉讓+員工持股”方式，將聯通集團在A股公司的持股比例從62.7%下降至36.7%。二是完善協調運轉、有效制衡的公司治理體制和激勵機制。引入民營資本股東擔任A股公司董事，強化董事會重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，探索管理層市場化選聘和市場化管理機制。開展員工持股試點，建立股權激勵機制。三是籌集資金加快網絡建設和業務創新。股權增發募集的617億資金主要用於4G網絡建設和5G組網實驗。同時，引入與聯通主業關聯度高、互補性強的戰略投資者，如騰訊、阿里、蘇寧雲商等，加強在產業互聯網、雲計算、移動支付、銷售渠道等方面的合作創新。
二、全球電信業產權改革的法律制度經驗
（一）全球電信企業產權改革歷程
全球電信企業產權改革始於上世紀八十年代，以英國政府對國有企業（如英國電信）私有化為開端。經過30多年的改革，根據國際電信聯盟（ITU）的統計，全球實施國有企業進行產權改革的國家已經超過120個。從全球電信企業產權改革模式來看，可分為兩大類。第一類為徹底私有化，如英國、澳大利亞等。英國分別在1984年、1991年和1993年減持英國電信股份至51%、22%和23%（僅保留4%黃金股），並於1997年將剩餘4%股份全部出售。第二種是保留部分國有股份，同時完善國有企業管理體制。典型國家如大部分歐盟國家（法國、德國、瑞士），以及新加坡、日本等亞洲國家。如德國財政部和國有銀行kfw分別持有德國電信14.3%和17.5%的股份，合計31.8%。全球電信業已經基本走過了企業產權改革歷程。
（二）配套法律政策保障
在推進電信企業產權改革過程中，各國均重視加快出臺配套法律政策，保障改革順利實施。一是在競爭監管方面，確立主導運營商監管體系，實施公平接入監管。包括明確競爭中立理念，確保市場主體不會因為所有制性質受到特別優待或歧視。歐盟等國則建立起主導運營商監管體系，對認定的主導企業施加公平接入、透明度、非歧視等事前監管義務。二是在普遍服務方面，普遍服務制度由強制義務走向市場化招標。早期普遍服務義務通常交由國有電信企業承擔。德國規定電信企業必須提供普遍服務，無法提供的，應提前一年通知。民營化後，各國陸續建立了普遍服務基金制度，通過市場化招標方式，交由成本最低的企業提供。截至目前，全球已經有超過110個國家建立了普遍服務基金。三是在服務質量方面，政府通過限定電信業務價格、規範服務質量，確保民營化後仍能提供同樣的服務標準。如英國要求英國電信每六個月公佈服務質量報告。日本對電信資費實行審批制度，並於1998年引入資費上限管理，保障NTT民營化後資費不會大幅上漲。
四是在股權限定和重大決策方面，通過黃金股、限制外資比例等措施，確保政府重大政策實施。英國率先實行黃金股制度，在安全、就業等重大決策上有一票否決權，歐盟很多國家紛紛效仿。日本在《NTT法》中規定，外資在NTT集團中的投票權限定在20%以內。五是在保障國企員工就業方面，針對改革後國企員工面臨的下崗問題，法國要求保障法國電信所僱公務員的崗位和福利待遇。三、推進混改的主要挑戰和建議
隨著混改的持續深化，電信企業中的國有股權比例將不斷降低，各類資本紛紛湧入基礎電信領域，競爭行為將更加複雜，市場結構也進一步變化，現有法律法規與之不相適應的問題將越來越突出，法律法規面臨調整完善的需求將越來越迫切。因此，建議在推進混改過程中，加快構建公平透明、權責清晰、手段完善的配套法律制度。
一是需要提升管理手段的法制化和透明度。目前在落實國有企業投資考核、自主創新責任等任務時，部分以內部文件、領導約談等行政手段實施。混改引入民資董事後，需要抓緊完善法律制度，對基礎企業提出的具體管理要求，建議應結合現有做法和經驗，上升為法律規定，保證管理措施有明確的法律依據，提升透明度。
二是需要完善控股比例的設置規定。在實施混改之後，國有資本對企業的控股比例可能低於50%，甚至降到30%以下。但是，目前相關法律對控股的比例設置仍然限定為50%及以上。如根據《電信業務經營許可管理辦法》第18條，電信業務經營者可將其獲准經營的電信業務授權給其他公司經營，前提是其對該公司的持股比例（包括直接持有和間接持有）不少於51%。另外，根據《電信條例》的規定，經營基礎電信業務的公司中國有股權或者股份應不少於51％。因此，需要根據混改實施的進度修改相關條款，可原則性規定國有資本控股或實質控制的要求。
三是需要強化法律對公平競爭的保障。實施混改的基礎企業引入互聯網企業股東後，在網絡傳輸、碼號資源分配、用戶渠道等方面的合作將進一步深入，但可能會歧視其他互聯網企業，如在產品推廣方面雙方可能會通過捆綁等方式排斥其他企業。因此，需要完善法律規定，加強競爭行為監管，明確基礎企業與上下游企業合作應堅持公平無歧視原則，加強接入服務價格和質量、電信資源分配的備案和信息披露。在鼓勵業務創新同時，堅決查處各類打壓競爭對手、排擠競爭、限制競爭等不正當競爭行為。
四是需要進一步細化數據利用個保護規則。為了釋放數據資源蘊含的經濟價值，基礎企業和互聯網企業均有意願和能力拿出各自掌握的大量數據開展創新合作。但現有法律規定對於企業如何收集、使用、處理數據，尚缺乏詳細規定。因此，需要完善規範數據利用和保護的法律規定，進一步細化明確企業收集、處理、提供用戶數據等行為規則。運用大數據、雲計算等信息通信技術，完善監管手段，加強對企業數據開發利用行為監測，對違反數據保護規定行為加大查處力度，切實保障用戶權益。
姚財福，現就職於中國信息通信研究院政策與經濟研究所，主要從事工業和信息化領域法治政府建設、國際電信和電子商務規則、國際電信和互聯網立法等領域研究。
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