改革開放以來，建立社會主義市場經濟，而“社會主義市場經濟是法治經濟”，這就為中國法治，也為行政法的發展迎來了春天。我國社會主義法治迅速發展，到上世紀80年代，刑法、民法都已初具規模，但行政法的發展相對滯後。1987年，在全國人大法律委員會顧問陶希晉的倡議和組織下，經批准，由全國人大法工委領導下的行政立法研究組正式成立。陶老提出，應該建立新中國新六法，現在有了刑法、刑訴法、民法、民訴法，接著應該制定行政法和行政訴訟法，行政立法研究組的任務就是要研究和起草行政法和行政訴訟法，打成土坯（後稱試擬稿）後交法工委燒成磚。由此開啟了我國行政立法的新篇章。
陶老提出：“首先要根據憲法規定的原則，制定一部充分體現經濟和政治體制改革要求的行政基本法，哪怕是綱要式的。這將是加強社會主義法制的重要步驟。”顯然，這是一個符合法治規律的具有真知灼見的目標。行政立法研究組接受了這一任務，但由於當時理論和實踐都尚不具備條件，因而起草工作始終停留在討論階段，難以取得進展。此時，傳來1983年頒行的《中華人民共和國民事訴訟法（試擬稿）》將啟動修改的消息。該法第三條第二款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”這就為中國行政訴訟制度的發展開啟了窗口，但按民事訴訟程序審理行政案件又難以適應，這就迫切需要一部行政訴訟法。經法工委同意，行政立法研究組轉而研究和起草《中華人民共和國行政訴訟法》，歷經立法程序，1989年4月4日，全國人大通過了這部法律，於1990年10月1日起施行。這是我國行政法治建設的第一塊里程碑。行政訴訟法建立了對行政機關的行政行為進行合法性審查的制度，這就起到了迫使行政機關的行為必須合法的作用。時隔三年，1993年，中共中央《關於社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出：“各級政府都要依法行政，依法辦事。”同年，國務院在向全國人大作政府工作報告時，對行政機關工作人員提出了“依法行政”的要求。1997年，黨的十五大提出要“依法治國”。“依法行政”，這就是筆者對行政法的最基本的理解。因為只有法治，行政機關能依法行政，才能使政府為建立和完善社會主義市場經濟作出貢獻，使經濟社會加速發展，儘快建成小康社會，並保證國家的長治久安，穩定和諧。從依法行政，逐漸建成法治政府，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。
依法行政就是要求政府依照法定權限和程序行使權力，履行職責，既不失職，又不越權。切實做到有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀福利。可見，依法行政的主體是行政機關，核心是規範政府權力，保護公民權利。政府的職權與公民不同，公民的權利是法無禁止皆可為，政府的職權是法無授權不可為。政府的權力是人民通過法律授予的，因此，職權法定，必須依法行使，不得不作為，也不得亂作為。政府的權力絕不能“法無禁止皆可為”。政府行使權力，既要有實體權限的規範，如政府各部門的職權，以及以這些職權為核心制定的單行法等等，還要有程序規範，例如重大行政決策的程序、行政處罰的正當程序等等，二者都是政府行使職權時必須遵循的。規範政府權力，目的是保護公民權利。實際上，政府無論是維護良好的社會秩序或經濟秩序，促進經濟社會的發展，建設服務型政府，最終都是為了保護和發展公民的權益。因此，在依法行政的理念下，把規範政府權力，再看作是控權、限權，已不符合我國的實踐了。由於政府所管事務複雜龐大，人員眾多，在行使權力過程中產生各種問題在所難免，這就需要強有力的監督和處理，這些也都應該在規範政府權力的範圍以內。黨的十八屆四中全會關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，已經對依法行政、建設法治政府作出了全面安排，行政法從理論到實踐，都將圍繞依法行政展開。
依法行政，就必須有法可依。改革開放以後，我國社會主義法律體系建設迅速發展，為適應社會主義市場經濟初期對規制行政的需要，按照法制的一般規則，根據中國國情的特點，先建成行政救濟法體系，接著制定了行政處罰、行政許可、行政強制三部共同行政行為法，同時，各部門的實體法也迅速頒行，我國已制定了250多部法律，80%都是行政法，還有700多部行政法規，9000多部地方性法規，11000多部規章。如此龐大的行政法規範體系，一方面說明我國行政法規範已遍及各個社會領域，行政法體系已具有一定的完備性，同時，由於缺乏一個基礎性的總體的統一的規範與約束，各部門法，各地方法之間，也不可避免在內容上常常發生交叉、重複，甚至衝突，影響政府的效能，影響公民權利和官民關係，影響經濟社會的穩定和發展。因此，筆者的思路常常回到行政立法研究組早期制定行政法總則的設想。現在民法已制定了民法總則，以推動民法典的制定，行政法是否也可以向民法學習，也以提取公因式的方法，制定行政法總則，進而推進各分則以至行政法典的制定。這將是完善中國特色社會法律體系的重要步驟，是促進我國建成法治政府的極為重要的舉措和通道，也是對世界行政法發展的巨大貢獻。應該說，目前我們已具備制定行政法總則的條件，相信這也是行政法工作者的眾心所向。
（中國政法大學終身教授 應松年）
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