文 | 郭青紅 匯業律師事務所 合夥人
近日，國務院國資委起草並正在就《中央企業合規管理指引》（試行）（以下簡稱《指引》）徵求意見。筆者曾受某央企邀請，參與提出了一些建議。應某些客戶要求，現對《指引》做一些解讀，僅供參考。不當之處，請予批評指正。
一、背景
1、早在2015年12月8日，國務院國資委《關於全面推進法治央企建設的意見》（國資發法規[2015]166號）就已經指出，黨的十八屆三中、四中全會作出了全面深化改革和全面推進依法治國的重大戰略部署。中央企業是我國國民經濟的重要支柱，是落實全面依法治國戰略的重要主體。要求中央企業適應市場化、現代化、國際化發展需要，堅持依法治理、依法經營、依法管理共同推進。要求中央企業加快提升合規管理能力，建立由總法律顧問領導，法律事務機構作為牽頭部門，研究制定統一有效、全面覆蓋、內容明確的合規制度準則，加強合規教育培訓，努力形成全員合規的良性機制，建立法律、合規、風險、內控一體化管理平臺。要求到2020年，中央企業依法治企能力達到國際同行業先進水平，努力成為治理完善、經營合規、管理規範、守法誠信的法治央企。
2、中央企業的合規管理，實際上在2000年代初就已經開始。2006年，中國銀監會頒佈《商業銀行合規風險管理指引》。2007年，中國保監會頒佈《保險公司合規管理指引》。中央企業的合規管理，率先在金融行業開展、發展和成熟，並且積累了多年豐富的經驗。
3、2017年12月29日，中國標準化管理委員會發布了ISO 19600《合規管理體系指南》（GB/T 35770-2017），成為中國企業開展合規管理的重要文件。但是，該標準不具強制性，企業可以自主選擇是否採用和實施。
4、隨著我國改革開發的不斷深入和“一帶一路”戰略的全面展開，中國企業越來越多地走向國際舞臺和參與國際競爭。中國企業同時面臨巨大的機遇、風險和挑戰。中美經貿摩擦升級，中興事件、華為被調查等令我們深刻地認識到，企業合規管理已經關乎到企業的生死存亡，加強企業合規管理已迫不及待、勢在必行。
二、大合規理念
解讀《指引》，筆者認為，《指引》運用了企業大合規理念來指導和規範企業合規管理。
《指引》（第三條）將合規定義為：中央企業及其員工對各項工作中所有適用規範的普遍遵循，主要包括法律法規、黨內法規、監管要求、商業慣例、行業準則、道德規範等外部合規要求和企業內部規章制度（以下統稱“合規規範”）。
《指引》（第五條）將全面性原則確立為企業合規管理的第一大原則，要求合規管理覆蓋企業各業務領域、各部門、各級子企業和全體員工，貫穿決策、執行、監督各環節。
《指引》強調建立全面合規管理體系，對合規管理體系的十二大構成要素做了全面、具體的規定。《指引》還強調企業全員合規、企業合規管理的持續改進以及企業合規文化的建設。
三、中國特色
《指引》強調具有中國特色的中央企業合規管理，將黨組織作為中央企業合規組織中的第一組織定位，要求黨組織發揮領導、把關和方向性的作用。《指引》（第十二條）要求中央企業黨委（黨組）充分發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，統籌把握合規管理工作原則，把合規管理與全面加強黨的建設、全面從嚴治黨工作有機結合，促進企業科學立規、嚴格執規、自覺守規、嚴懲違規。
《指引》（第二十條）同時規定紀檢監察部門負責受理違規舉報、違規調查和處置，從而與我國中央企業紀檢監察部門的職責科學地融合。當然，一般非黨員的違規、以企業為主體的商業賄賂的調查和處置，是否也由紀檢監察部門負責調查和處置，仍值得探討。
四、“三道防線”
《指引》（第八條）要求中央企業建立健全合規管理“三道防線”，即：業務部門是防範合規風險的第一道防線，業務人員及其負責人應當承擔首要合規責任；合規管理綜合部門是防控合規風險的第二道防線，同時也是合規管理體系建設和實施的責任單位；內部審計和紀檢監察部門是防控合規風險的第三道防線，監督、評價公司整體風險防控措施的有效性。
五、四大原則
《指引》（第五條）要求中央企業開展合規管理應遵循四大原則，即：全面性原則、融合性原則、獨立性原則和客觀性原則。
六、管理重點
《指引》（第三章）要求中央企業在推進全面合規的基礎上，突出重點領域、重點環節和重點人員的合規管理，切實防範重大風險發生。重點領域包括市場交易、安全環保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業夥伴等領域。重點環節包括制度制定環節、決策環節、運營環節等。重點人員包括管理人員、高風險崗位人員、境外人員等。
此外，《指引》（第二十四條）還要求中央企業加強對境外投資經營行為的合規管理，嚴格遵守國際規則、國家境外投資監管要求和所在國法律法規等，特別關注投資保護、市場準入、外匯與貿易管制、環境保護、稅收勞工等高風險領域，認真制定防控措施，確保境外投資經營行為依法合規。
七、全面合規管理體系
《指引》要求中央企業建立全面合規管理體系，涵蓋了企業合規管理體系的十二大構成要素。
（一）合規方針與承諾
《指引》（第三十六條）要求中央企業制定並通過多種形式表達企業的合規方針、目標和要求。
（二）合規組織
《指引》第二章用最長的篇幅規定中央企業的組織機構和職責。
1、黨委（黨組）在中央企業合規管理中發揮領導作用（第十二條）；
2、董事會制定合規方針以及決策和管控（第十三條）；
3、監事會的監督作用（第十四條）；
4、經理層的運營管理作用（第十五條）；
5、總法律顧問為合規管理的負責人（第十六條）；
6、法律事務機構為合規管理綜合部門（第十七條）；
7、業務部門在業務領域實施具體合規；
8、其它部門（第二十條）：風險管理（內控）部門指導合規風險分析評估；紀檢監察部門受理違規舉報，組織開展監督檢查，對屬於職責範圍的違規問題組織調查處理；審計部門對經營管理合規性及合規管理有效性開展審計；人事等有關部門將依法合規情況納入績效考核，根據考核結果進行獎懲；企業文化部門將合規文化納入企業文化建設。
（三）合規風險管理（合規風險的識別、分析評價和應對，第二十七條、第二十九條）
（四）合規制度與流程（第二十八條）
（五）合規審查（第三十條）
（六）合規評審與考核（第三十一條、第三十二條、第四十一條）
（七）合規審計（第二十條）
（八）合規報告（第三十三條）
（九）合規培訓（第三十五條）
（十）違規舉報、調查與處置（第三十八條、第三十九條）
（十一）合規管理信息化（第三十四條）
（十二）企業合規文化（第十條）
後記
1、《指引》對中央企業的合規管理提出了全面、系統、務實、嚴格的要求，將成為中央企業合規管理的重要指引。可以預示，該指引頒佈施行後，將首先在中國央企和國企全面鋪開，併為其它所有制企業所廣泛借鑑和採用。該指引將成為我國依法治企的加速器，也將成為中國企業合規管理發展過程中的重要里程碑。我們期待《指引》早日頒佈施行。
2、中央企業的合規管理，金融保險業企業大多建立了強大的合規管理部，建立了完善的合規管理體系，重視將行業監管規則的執行融入業務流程。但是，大多中央企業的合規管理尚處於起步階段。企業依法合規經營的方針應首先確立，合規管理的權威性、獨立性和務實性應予以關注和保障，合規管理如何融入企業業務及經營、各相關部門如何分工合作、協調融合是關鍵。
3、上海市匯業律師事務所於2018年7月18日成立了企業合規業務委員會，聚集企業合規領域經驗豐富的律師，在企業合規管理體系十二大構成要素的各個領域，為企業提供全面、優質、高效的企業合規管理法律服務。
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