一
對社會組織行政審批權分配改革的
實證分析
社會組織行政審批制度的改革過程也是行政審批權力配置發生變化的過程，包括在上下級政府之間以及同級政府不同部門之間的權力配置變化。從行政審批的內涵界定分析，是行政機關准予公民、法人或其他組織的相應權利，因此，是行政機關進行行政管理和資源配置的重要手段或基本的管理方式。從更為本質的意義上說，行政審批制度改革涉及政府與市場、政府與社會的關係，是政府簡政放權和轉變政府職能的重要突破口。
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三部行政法規及其規定的審批權力配置
改革開放以來，社會組織的發展經歷了一段自由發展時期，處於鬆散和分散管理狀況，沒有嚴格的審批權力劃分。20世紀90年代之後，以《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》三部法規為基礎，開始了對社會組織雙重審批權力行使的實踐。其成為規範三種主要社會組織的直接法律依據。
社會組織的審批權在縱向層級政府之間的配置。對社會組織審批權力的縱向配置是在國務院、省、市（縣、區）分層級劃分，國務院對不同類型的社會組織的審批登記，分別進行了不同的審批權力配置的規定。
社會組織審批權力在橫向部門之間的配置。我國社會組織登記成立基本是雙重審批。橫向的權力配置體現為，民政部門和業務主管部門之間共同行使審批權力、分擔審批的政治風險。這兩種權力的配置中，業務主管部門的審查權是更為實質性的、具有前置條件性的審批權力，民政部門的登記審批權是程序性的權力。
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地方創新性改革對審批權力配置格局的一些突破
地方政府在對社會組織審批權力配置上的創新性改革，一方面是在橫向審批權力配置上的調整，另一方面是對社會組織縱向審批權限的向下延伸，結合深圳、廣州、北京、成都等地方的案例進行具體分析。
1.對社會組織審批權限橫向配置的調整
對社會組織的審批管理權力在橫向政府部門之間的調整，主要體現為取消業務主管部門的審批權力行使，由民政部門集中行使對社會組織登記成立的審批權力。一些地方政府在這個領域的改革比較突出。
深圳市是從行業協會開始來改革社會組織審批權力的橫向配置，逐漸擴展直接登記社會組織的範圍與類型，推進審批權力橫向集中配置。廣州市把社會組織審批權力配置改革作為行政審批制度改革的重要內容。北京市中關村示範區的社會組織審批權力配置改革，實現了雙重審批到獨立審批。
社會組織審批權力在橫向部門之間調整，實際上降低了社會組織成立門檻，這也是簡政放權改革、政府向社會放權的重要內容，對促進和培育社會組織發展具有積極實踐意義。
2.社會組織審批權力在縱向配置的下放
縱向審批權力配置方面的改革，主要是把一些類型的社會組織審批權力從省市下放到縣級政府，或者由縣級政府延伸到基層鄉鎮和街道的備案權力。
基金會和一些商會類社會組織審批權力的下放。這主要是在省級政府和下一級政府（市、縣級政府）之間，對社會組織審批權力配置的改革。總體上是審批權力在上下級之間分配的有限調整。同時，社會組織審批權力縱向配置改革，還體現在一些省級政府把異地商會的登記審批權力下放。
延伸和擴展基層政府對社會組織的備案權力。實施對部分社會組織的備案制，是向基層政府授權或者權力下放。這種基層政府對社區社會組織登記備案權力的行使，不斷在許多地方成為實踐。
政府對社會組織審批權力配置，主要是從調整橫向部門之間審批權力分配開始的；再逐漸過渡到縱向審批權力配置改革，包括省級政府向市縣級政府下放部分社會組織的審批權力，授予街道對社區社會組織的備案權。概括而言，地方政府對社會組織審批權力配置改革，集中體現在三個方面：部分類型社會組織直接登記的一元審批，部分基金會和異地商會審批權力下放，基層對社區社會組織的備案權力。
二
法律框架和政治權衡決定行政權力
配置的機制
基於前述整體分析，認為行政權力的配置改革是地方政府法律框架下，加上政治因素包括政治風險和社會因素的權衡，做出選擇的結果。
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為行政權力的配置改革尋求法律支持
一方面，行政審批權力（主要是行政許可權）橫向配置的專門法律依據是《中華人民共和國行政許可法》。該法授予省、自治區、直轄市人民政府配置不同行政主體行使許可權的權力。前述分析的那些地方改革，基本上是在《行政許可法》正式實施之後才實質性改革審批權力在民政部門和業務主管部門之間的分配，這是重要的法律依據要素。這成為地方政府突破雙重審批、改為單一主體行使審批權力分配改革的重要原因之一。
另一方面，不同的地方政府根據國務院的行政法規，結合當地經濟和社會組織發展程度，制定了一些規範性文件，作為行使審批權力的法律性依據。例如，深圳市兩辦發佈的《關於進一步發展和規範我市社會組織的意見》，上海市修訂的《民辦非企業單位登記實施辦法》，江蘇省《四類社會組織直接登記管理暫行辦法》，浙江省《社會團體管理辦法》等，這些都是為了落實國家法律法規中規定的行政權力行使的要求，為行政權力行使提供合法性依據。
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地方對縱向行政權力配置的改革得到了國家部委授權的支持，突破一些現有條件進行試點。對基層或社區社會組織的備案，是民政部提出了授權試點之後，再不斷擴大實施範圍。
一些地方改革和調整行政權力配置及其行使主體，有國家政策的依據和支持。國家授權一些地方試點改革，在具備宏觀社會發展條件時，上升為一般性國家政策，在全國範圍內推行。
十八大以來，在簡政放權和全面深化改革形勢下，對社會組織的審批管理權力的簡與放也有明顯進展。2013年國務院提出橫向權力配置調整，四類社會組織直接登記，取消業務主管部門的前置審批。2016年中央出臺政策，縱向調整審批權和擴大備案權。地方政府改革行政審批權力配置，都從這些國家政策中得到了重要支持。
3
地方政府對政治風險和社會力量的權衡
行政審批權力配置的改革，在法律法規框架下還存在著法律與政治的博弈，主要是地方領導對行政權力配置格局調整的政治風險的考量以及創新帶來的政績考量。這主要體現在地方領導對權力配置改革的政治成本與風險控制的考慮，還與當時社會力量發育和利益需求的社會背景有一定關聯。
地方政府對社會組織審批權力的改革，除了尋求法律法規依據和國家政策支持，還有對政治成本和社會壓力的權衡。在後續改革中，行政審批權力由雙重審批改革為由民政部門一元主體審批的範圍，還限制在有限的社會組織類型中，尤其是與政治因素關聯性較小或很少具有政治敏銳性的那些類型的社會組織。
三
對簡政放權和權力配置改革的
進一步思考
第一，宏觀層面，完善法律法規體系。
這是依法治國基本方略和建設法治政府的現實必然要求。按照憲法和組織法規定的中央與地方行政權力配置的基本格局，國務院享有對中央與地方行政權力配置的決定權。在具體法律法規中，有的只原則上規定了具體某項行政權力應由哪些層級的政府來行使。所以，還要完善一些法律法規，明確某些行政權力到底應該下放到哪些層級的政府。
繼續深化簡政放權改革，涉及的權力下放問題，包括上級政府向下級政府下放權力，政府向社會或企業主體下放權力等，都還需要相關領域的法律法規體系的完善來進一步規範。
第二，中觀層面，賦予省級政府權力配置權限。
在推進行政體制改革的要求中，黨的十九大明確提出“賦予省級及以下政府更多自主權”。地方政府對行政權力在本級政府不同部門之間的調整，以及在上下級之間的配置改革，都還需要尋求法律法規依據和上級政府授權。因此，為了深化推進簡政放權改革，也是把十九大報告中的改革要求落地，建議明確省級政府應該具有的配置與調整與其下級政府行政分權的權力。
第三，微觀層面，解決審批與監管權力銜接配置。
簡政放權改革的深入推進和達到預期目標，還必須從微觀和具體層面解決行政審批權力與監管權力之間的配置與銜接問題。在縱向上，解決地方政府對政治風險或責任的過度擔憂而不積極行使權力的問題。橫向行政權力的配置改革與後續監管權力重新配置之間的關聯，需要清晰確定後續監管權力與行使主體。這需要一級地方政府理順不同部門之間的審批權與監管權的劃分，明確審批權力主體與監管權力主體，否則相應的權力行使與責任承擔無法統一，尤其是一些取消前置審批的改革領域，已出現監管責任主體與審批權力主體脫節的現象。因為審批權力統一行使之後，原來具有前置審批權的主管部門會因為權力的取消而出現放任行為，所以需要建立綜合監管體制，實現審批權力和監管權力與監管職責的銜接配置，保證簡政放權和行政權力配置改革的實質性推進。
（來源：《湖北社會科學》2018年第3期，出版時間：2018年6月15日。作者：孫彩紅，中國社會科學院政治學研究所副研究員。內容有刪節。）
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