2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議通過了新修訂的《農民專業合作社法》。《農民專業合作社法》自2007年實施以來，為農民專業合作社的規範和發展提供了堅強的法律保障，有力地促進了農民專業合作社快速發展。經過十年的實踐和發展變化，農民專業合作社的運行出現了一些新情況，法律有必要進行適當的調整。但是，關於立法如何回應實踐中出現的新情況、新問題，對實踐中的哪些創新、探索予以肯定並上升為法律，在修法過程中各方面存在一定爭議。筆者通過參加整個修法過程，對於如何貫徹好中央精神、協調好各方利益，並且立足實踐、尊重農民自主權，將《農民專業合作社法》修改得更加完善、更加符合實際，為合作社又好又快發展提供法制保障，有了更深體會。
一、立足實際情況，處理好規範與發展的關係
合作社這一組織形式在國際上由來已久，有完整的理論體系和成熟的實踐經驗。《農民專業合作社法》立法之初將國際上的理論和經驗引入我國，與我國農業農村的改革發展實際相結合，堅持原則兼顧創新，讓其在中國的土壤上生根發芽。這次修訂《農民專業合作社法》，難點之一仍然是處理好理論與實踐的關係，既堅持合作社的基本原則，又尊重農民的創造；既對其進行規範，讓其沿著合作社理論的體系前行，又要給予一定的發展空間，提供創新的機會。
一是在堅持合作社基本原則的基礎上，充分尊重合作社自治。比如，關於農民專業合作社的出資，修訂草案一審稿規定，農民專業合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可以用貨幣估價並可以依法轉讓的非貨幣財產向農民專業合作社作價出資；但是，法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外。調研中發現，實踐中合作社的出資方式多種多樣，很多農民專業合作社理事長和成員代表提出，出資只要符合章程規定，全體成員認可、不違反法律法規的規定即可。對此筆者與調研組進行了認真研究，考慮到現實中許多合作社發展要靠能人帶動，應當鼓勵具有經營管理經驗和生產技術的人員加入合作社，對於沒有實物資本的農民也應當給予其參與合作社的機會，建議增加以“章程規定的其他方式”作價出資的內容，賦予農民專業合作社更大的靈活度，同時明確出資應當作價，以明確出資成員的責任限額。又如，修訂草案一審稿第二十五條規定了合作社成員的除名情形和具體程序。從徵求意見和調研的情況看，多數意見認為除名屬於合作社自治的內容，法律僅需作出制度安排，具體情形和程序如何應當賦予合作社更大的權利。調研組經研究認為，除名屬於合作社自治的內容，但是要防止被濫用從而損害個別成員的權益，除名的情形應由法律限定，程序可交由合作社自治決定，但底線是除名應當經成員大會或者成員代表大會表決通過，並賦予被除名成員陳述意見的機會，防止普通農民的利益受損害。
二是促進合作社由數量型向質量型發展，防止出現“空殼社”“掛牌社”。截至2017年底新修訂法律通過前，全國登記註冊的農民專業合作社達194萬餘家。但是，經過深入調研後， 調研組發現這其中有一部分是“ 空殼社”“掛牌社”。究其原因，有的是為套取財政補貼而成立的；有的是成立後經營不善，長期不從事業務的；有的是借用農民專業合作社的外殼， 但實際是公司。修訂草案一審稿第四十四條第三款規定， 成員與本社交易量（ 額） 較少或者沒有交易量的農民專業合作社，可分配盈餘可以按照章程規定或者經全體成員同意的其他辦法返還或分配給本社成員。在調研中筆者瞭解到，真正的農民專業合作社沒有這種情況。因為合作社的主要服務對象是成員，與成員進行交易是合作社的基本經營形式，不與成員進行交易或者交易較少，不利於農民成為合作社的參與者、受益者，背離了合作社的本質屬性，如果立法允許合作社按此分配，有可能使實踐中的一些假合作社被合法化，因此調研組提出刪去這一規定的建議。此外，修訂後的《農民專業合作社法》還規定了農民專業合作社連續兩年未從事經營活動的，吊銷其營業執照。這一規定完善了合作社的退出機制，以減少“殭屍社”的數量，解決合作社“只生不死”的問題。
三是慎重對待信用合作。2008年黨的十七屆三中全會首次提出允許有條件的農民專業合作社開展內部信用合作。此後，多箇中央文件提出發展農民專業合作社開展信用合作或者資金互助的內容。自2014年始，經銀監會批准，山東省324家、河北省玉田縣4家、安徽省金寨縣6家、湖南省沅陵縣1家合作社進行了試點，開展內部信用合作業務。試點工作在銀監會和地方各部門的嚴格監督管理下，取得了較好的效果，解決了農民生產經營的資金所需。但同時，也面臨著信用合作資金緊缺，專業人才少，管理制度不規範等問題；在試點範圍以外，還有大量農民專業合作社未經批准開展信用合作業務，有的甚至演變為非法集資等違法犯罪案件。調研中也瞭解到，有的合作社嚴格按照中央文件和有關部門的要求，開展“內部”信用合作，但是也有相當一部分開展了吸收存款、發放貸款的業務，可能引發金融風險。在這一問題上，各方面分歧也較大。經反覆與各有關部門溝通，並對實際情況進行了認真的解剖分析，認為農民專業合作社發展內部信用合作正在試點，範圍較小，尚未形成可複製可推廣的經驗，難以判斷哪一種模式更為安全有效；且目前正在對試點合作社進行整頓，有關部門還沒有進一步推廣的具體部署。2017年全國金融工作會議提出要加大對“三農”的金融服務，解決融資難融資貴問題，同時強調要有效防範金融風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制。如果法律中規定得過於嚴格還可能出現“一管就死”的反作用。因此，法律可以暫不對此作規定，實踐中可以繼續探索，在試點中進一步積累經驗，統一認識，在取得成熟經驗後，再納入法律向全國推廣。
二、增強農民專業合作社的農業經營主體地位，使其成為小農戶和現代農業發展有機銜接的重要載體
2013年3月8日，習近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時指出，農村合作社就是新時期推動現代農業發展、適應市場經濟和規模經濟的一種組織形式。2013年3月底，李克強總理在江蘇考察時指出，股份合作、專業合作等是發展現代農業的有效載體，是大勢所趨，是大方向。黨的十八大強調發展農民專業合作和股份合作，十八屆三中全會提出鼓勵農村發展合作經濟。農民專業合作社作為聯結農戶和市場最為便捷、最為常見、最為重要的途徑，對於發展農業適度規模經營，培育農業經營主體，做大做強農業農村經濟，推進農業農村現代化具有重要意義。農民合作社應當向著構建新型農業經營體系、推進農業現代化骨幹力量的方向發展。
一是明確聯合社的法律地位，引導其成為經營實體。《農民專業合作社法》立法之初曾考慮過“同類農民專業合作經濟組織可以依法自願設立或者加入聯合經濟組織”，但是當時這類經濟組織還很少，缺乏實踐經驗，在法律中作出規定的條件尚不成熟，故在原法中未作規定。其後，隨著實踐的發展，農民專業合作社聯合社不斷湧現，發揮了幫助農民專業合作社發展產業化經營的作用，但在成員組成、決策程序、業務範圍等方面多種多樣。此時，需要總結實踐經驗，選擇適合聯合社的發展模式，在法律中加以肯定。調研中瞭解到，在成員組成上，有的聯合社由公司發起成立，成員包括公司和農民專業合作社，有的聯合社的成員僅為農民專業合作社；在決策程序上，有的實行“一社一票”制，有的根據出資多少設置附加表決權；在是否實體經營上，有的成立了經營實體，有的就是鬆散的聯盟或者協會；在業務範圍上，有的進一步延伸了農民專業合作社的產業鏈，仍然從事與農業生產經營有關的活動，有的在此基礎上聯保貸款，或者成立資金互助部，開展吸收資金提供給成員社使用的業務。經研究認為，聯合社應當是農民專業合作社的聯合，是農民專業合作社為擴大生產經營和服務的規模，發展產業化經營，提高市場競爭力而聯結在一起的組織形式，這樣才能促使聯合社成為發展產業化經營的實體，防範其虛化，成為資本的聯合或者沒有實際經營、僅專注於資金運作的空殼。據此，對聯合社的成立目的和主要作用作了修改，增加了其實體經營的屬性；同時增加規定聯合社理事長、理事應當由成員社選派的人員擔任的內容，明確聯合社的成員大會選舉和表決，實行“ 一社一票”等。
二是保障農民專業合作社享有與其他市場主體平等的法律地位，為農民專業合作社提供良好的市場環境。農民專業合作社經過10年的發展，雖然數量增長較快，但是大部分合作社還停留在較為初級的階段，與市場的談判能力較弱，社會認可程度較差。在調研過程中，有的農民專業合作社理事長和成員代表提出，農民專業合作社在向公司投資、從事農產品深加工以及其產品進入超市銷售等方面存在諸多限制，建議法律保障農民專業合作社享有與其他市場主體平等的法律地位。經過認真研究認為，要想使農民專業合作社成為促進小規模農戶與農產品大市場有效對接、提高農業組織化程度、發展現代農業的經營主體，必須改善其營商環境，暢通市場發展渠道，使其與其他市場主體擁有平等的法律地位，提高其競爭能力，法律應當對此有所宣示，因此增加了國家保障農民專業合作社享有與其他市場主體平等的法律地位的規定；同時規定，農民專業合作社可以依法向公司等企業投資，以其出資額為限對所投資企業承擔責任。這樣規定，一方面開拓經營渠道，另一方面對其進行一定限制，促進適度規模發展，保護其財產安全。
三、進一步改進工作方法，深入基層調研，將修法與普法相結合
為了全面瞭解我國農民專業合作社的發展實際，經向農業農村部徵詢農民專業合作社發展的總體情況，調研組選取了東北、東南、西北、西南、華南、中部六個差異較大的地區進行廣泛調研，法律委、法工委的領導多次帶隊深入基層。在與各地各部門的座談會上，注重邀請基層農民專業合作社的理事長和成員代表參與；每次都堅持深入田間地頭， 實地考察農民專業合作社的運行情況，與成員談心，既瞭解他們的實際困難，也詢問加入合作社的感受和意見建議；對他們提出的訴求進行總結提煉，從源頭上解決問題。在調研中還發現，不僅農民專業合作社，甚至有些基層管理部門，對《農民專業合作社法》的規定也存在不熟悉、理解不準確的問題。我們在調研過程中耐心細緻地解釋說明，肯定基層實踐，給基層部門和合作社吃了“定心丸”，使立法活動本身成為農民專業合作社和有關部門認識法律、熟悉法律、理解法律的普法過程。此外，這次農民專業合作社法修訂草案在中國人大網公開徵求意見，收到的意見中有三分之一的意見是農民專業合作社及其成員提出的，農民的參與度之高前所未有，是不多見的，這說明農民對農民專業合作社的關注度、認可度較高，只是對一些法律規定了解不是很透徹，需要有關部門加大普法宣傳力度。
（作者：施春風；作者單位：全國人大常委會法工委經濟法室）
來源：《中國農民合作社》期刊2018年第7期
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