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《中國經濟週刊》記者 謝瑋｜北京報道
（本文刊發於《中國經濟週刊》2018年第29期）
7月13日，國務院辦公廳印發《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52號）（下稱“52號文”），對新形勢下我國城市軌道交通規劃建設工作作出部署。
與現有標準相比，52號文對申報地鐵城市的人口、公共預算收入、政府債務等12道“門檻”進行了提高。其中最引人關注的，要數地區生產總值GDP的指標要求從原有的1000億元變成了3000億元，財政收入從100億變成了300億元，增加了兩倍。
實際上，去年下半年以來，城市軌道交通項目收緊的信號已經陸續釋放。例如，包頭地鐵開工3個月後被國家發改委叫停，成為第一個被公開叫停的在建項目；呼和浩特地鐵3、4、5號線項目在開工前被自治區政府叫停；西安地鐵第三期建設規劃被國家發改委暫停。
按照新的申建標準，還有哪些城市將不再具備建設地鐵的條件？政策又為何瞄準地鐵？
地鐵審批“門檻”大大提高
在52號文公佈前，有關標準仍是沿用2003年下發的《國務院辦公廳關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）（下稱“81號文”），其中對申建地鐵城市的要求是：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上。
新標準提高很多，其中，記者梳理發現有三方面比較突出。
一是申報門檻提高。對申建地鐵的城市相關標準的要求變為：一般公共財政預算收入在300億元以上，地區生產總值3000億元以上，對GDP和財政收入的要求門檻高了兩倍。申報輕軌項目的城市一般公共財政預算收入、地區生產總值也分別由60億元、600億元調整為150億元和1500億元，門檻提高一倍有餘。雖然規定中對於“人口的規模300萬人以上”沒有改變，但把“城區人口”變為了“市區常住人口”。
此外，52號文相比81號文新增了項目初期客運強度的要求。草案提出，擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不能低於每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次；遠期客流規模要分別達到單向高峰小時3萬人次、1萬人次以上。
二是投融資方面，52號文明確採用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金不低於40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。同時，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債，對列入債務風險預警範圍的城市，暫緩審批新項目。
三是在風險管控方面。在項目規劃方面，52號文規定項目規劃期限一般為5～6年，資金籌措、建設規模等需與地方財力相匹配。同時，嚴格控制速度節奏，對要開展新一輪建設規劃的城市，必須在本輪建設規劃實施到最後一年或者規劃項目總投資完成70%以上，才能報批。
數據顯示，截至2017年底，國家批覆建設城市軌道交通的城市共計43座，規劃里程超過9000公里，運營里程達到4200公里，近年來年度完成投資在3500億元以上。
對比52號文要求，記者梳理已批覆建設規劃的43個城市2017年統計公報發現：蘭州（2523.5億元）、烏魯木齊（2743.8億元）和呼和浩特（2743.7億元）為地區生產總值不符合條件；包頭（137.6億元）、蘭州（234.2億元）和呼和浩特（201.6億元）為一般公共財政預算收入不符合條件。
另外，對比國家統計局今年1月公佈的“2017中國城市GDP百強榜”顯示，排名77（含77）以後的城市因年度GDP不足3000億元，暫時失去申報地鐵建設的資格。
2015年8月，呼和浩特地鐵1、2 號線正式開工建設，引來市民關注。而如今，根據52號文新規，該市暫無緣新建地鐵。
收緊背後是防範地方債務風險
對於城市軌道交通項目審批收緊的原因，52號文明確，“由於城市軌道交通投資巨大、公益性特徵明顯，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過於集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。”
“地鐵是地方基建中重要的組成部分，但項目往往會造成地方政府債務增加。”中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對《中國經濟週刊》記者表示，提高地鐵審批門檻，就是為了防止給地方財政帶來相對大的財政壓力和債務隱患。
眾所周知，地鐵的建設成本高昂。
2015年，時任國家發改委秘書長李樸民曾公開表示，軌道交通的投資尤其地鐵的投資比較大，每公里造價現在已經從5億元上升到七八億元，北京甚至超過10億元，16號線一公里12億元，造價很高，籌資需求量很大。
目前城市軌道交通主要採用地方政府主導的投資模式。對於一般預算收入僅有幾百億的城市而言，建設兩三條地鐵，就會“掏空”多年累積的財力，給地方經濟發展帶來長期的壓力。
包頭地鐵被叫停的原因之一，就是因為當地財政並不寬裕。公開信息顯示，包頭市2016年全年一般公共預算收入271.2億元，全年一般公共預算支出415.2億元，在地方財政壓力已經很大的情況下，地鐵建設項目總投資高達305.52億元。
“有些地方本身經濟情況就比較差，修地鐵只會成為地方財政的一個包袱。”溫來成表示。
從各城市的建設經驗來看，地鐵建設投融資有多種模式。比如，廣州地鐵為地鐵公司全面負責地鐵路線的資本募集、設計、施工和運營，政府提供建設撥款的注資或債務置換；深圳地鐵4號線及哈爾濱軌道交通則採用BOT模式，地鐵項目的土建投資和建設由項目公司承擔，政府將與項目公司簽署運營地鐵路線的特許協議；北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線則採用PPP模式。
52號文提出，要嚴控地方政府債務風險，進一步加大財政約束力度，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，嚴格防範城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。
地鐵項目普遍“燒錢”卻不賺錢
城市軌道交通作為城鎮化的重要內容之一，近年來進入大規模建設階段。
公開數據顯示，截至2017年底，全國內地開通運營城市軌道交通的城市共33個，開通線路150多條，運營里程超過4500公里，位居世界第一。
為什麼地鐵會在短短几年內進入申報和建設的熱潮？
地方政府對於地鐵項目一向積極，不是沒有理由。“鐵公基”，即大型基建和城鎮化項目，長期以來一直是地方政府拉動GDP增長的“利器”。作為大型基建項目的地鐵，其建設和開通會帶動周邊沿線地區土地的增值，加速人口流入，拉動區域發展。
“投資N億元發展交通”，成為不少城市引以為傲的政府規劃。輿論甚至有所謂“地鐵一響，黃金萬兩”的說法。
2013年5月，國家發改委將城軌項目審批權下放至由“省級投資主管部門按照國家批准的規劃核准”。這更激發了一些三四線城市建設軌道交通項目的積極性，不少三四線城市進入申報和建設的熱潮。運營線路，其中新增地鐵線路佔比高達95.5%。
與此同時，2009年、2015年，城市軌道交通項目資本金比例還經過兩次調整，城市軌道交通項目資本金比例按照要求可以降到20%，融資比例可達80%。
2015年，國家發改委發佈了《關於加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（發改基礎〔2015〕49號），提出項目資本金比例不低於40%，政府資本金佔當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%。
2017年6月，國家發改委基礎產業司方面表示，截至2016年底，獲准建設城市軌道交通的城市由2012年的35個增加到43個，2012年以來，擁有地鐵運營線路的城市由17座增加至27座，運營線路里程由1740公里增長至3169公里。
然而，地鐵作為公共基礎設施，本身並不賺錢。
在世界絕大多數國家和地區，地鐵的運營都需要國家補貼。就國內的情況來看，目前已開通地鐵的城市，地鐵運營普遍虧損。運營狀況相對較好的一線城市，盈利背後也離不開政府支持和補貼。
比如有媒體報道，在2017年廣州市人代會上，廣州地鐵公司相關負責人曾介紹，從2007年至2017年，廣州地鐵一直保持盈利狀態，背後離不開政府的支持。一方面，廣州地鐵公司之前部分舉借的政府債還本付息是由財政資金解決。另一方面，市民乘坐15次後票價六折優惠所出現的資金缺口，一直都是由政府財政進行補貼。還有一部分收入來源於地鐵如今開通運營線網票價收入以及沿線附屬資源的物業開發。
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