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陳振宇按
因水源保護而關閉正常經營的企業，需要在市民的飲水安全與企業合法利益保護之間尋求平衡。本案一方面對《水汙染防治法》第59條中的“汙染物”概念做了相對從寬的解釋，認為排放“粉塵”也屬於水源保護中的汙染物，政府可以關閉企業以最大程度保護市民飲水安全；同時本案改變了行政機關將因環保政策調整關閉企業的行為作為行政處罰的處理，為企業獲得合法補償提供了前提條件。
水源保護區內可能影響水體的建設項目應當關閉
（陳振宇 上海市高級人民法院行政庭法官）
裁判要旨
公司成立之後其所在區域被劃為飲用水水源二級水源保護區，該公司從事生產所排放的粉塵等汙染物可能會對水體產生影響的，縣級以上政府有權責令關閉該建設項目。因環保政策調整關閉企業的不屬於行政處罰，對被關閉企業應當給予補償。
案 情
上訴人（原審原告）：上海勤輝混凝土有限公司。
被上訴人（原審被告）：上海市奉賢區人民政府。
上海勤輝混凝土有限公司（以下簡稱勤輝公司）成立於2006年2月13日，經營範圍包括混凝土生產、加工、銷售，位於黃浦江上游沿岸，該企業在生產過程中有一定量的粉塵排放。2010年3月23日，勤輝公司住所地暨實際生產經營地被劃入上海市黃浦江上游飲用水水源二級保護區。2014年7月24日，上海市奉賢區環境保護局（以下簡稱奉賢環保局）對勤輝公司進行現場檢查，發現勤輝公司正在進行混凝土生產。2014年8月18日，奉賢環保局向上海市奉賢區人民政府（以下簡稱奉賢區政府）作出請示，報請責令勤輝公司拆除關閉。2014年12月24日，奉賢區政府召開聽證會，聽取勤輝公司的意見。2015年2月9日，奉賢區政府以勤輝公司在飲用水水源二級保護區內從事混凝土製品製造，生產過程中排放粉塵、噪聲等汙染物為由，根據《中華人民共和國水汙染防治法》（以下簡稱水汙染防治法）第五十九條第一款的規定，作出責令該公司關閉的行政處罰決定。
勤輝公司不服訴至法院，要求撤銷該行政處罰決定。上海市第一中級人民法院一審認為，勤輝公司從事的利用混凝土攪拌站生產、加工、銷售混凝土的建設項目具有排放廢氣等汙染物的特徵。屬於水汙染防治法第五十九條第一款規定的在二級飲用水水源保護區已建成排放汙染物建設項目，奉賢區政府責令其關閉，事實認定清楚，適用法律正確，判決駁回勤輝公司的訴訟請求。勤輝公司不服，向上海市高級人民法院提上訴。
上訴人勤輝公司上訴稱：水汙染防治法第五十九條規定的“排放汙染物的建設項目”是指向水體排放廢水、廢氣、廢渣等汙染物可能對水體產生影響的建設項目，上訴人不存在向水體排放汙染物的行為，不屬於水汙染防治法規定的排放汙染物的建設項目；被上訴人對關閉勤輝公司執法目的不適當，具有選擇性執法，因為該區域的其他建設項目尚在正常生產；上訴人勤輝公司成立於水汙染防治法以及生產經營地被劃為飲用水水源二級保護區之前，不應適用相關的水源保護規範予以關閉。
被上訴人奉賢區政府辯稱： 勤輝公司生產混凝土過程中排放粉塵、噪音屬於水汙染防治法第五十九條規定的“排放汙染物的建設項目”，此處的汙染物沒有特指向水體排放的水汙染物。勤輝公司屬於飲用水水源二級保護區內已建成項目，按照水汙染防治法第五十九條的規定，已建成項目也應當予以關閉。
審 判
上海市高級人民法院經二審認為：奉賢區政府接到區環保部門請示後召開聽證會，在聽取上訴人的陳述申辯後，作出被訴責令關閉決定並將決定書送達上訴人，行政程序正當、合法。 上訴人勤輝公司是從事混凝土生產、加工的企業，具備一定規模，上訴人所從事的預拌混凝土生產系水泥製品生產，具有粉塵排放的特徵；在一般區域內，粉塵排放關涉大氣汙染，但上訴人的生產經營地所在區域被劃入飲用水水源二級保護區，處於水源附近，難以排除大氣粉塵落入水體並對水體產生影響的可能性。結合水汙染防治法第一條有關保障飲用水安全的立法目的，排放汙染物的建設項目還應包括排放大氣汙染物等可能對水體產生影響的其他汙染物的建設項目。上訴人認為“排放汙染物的建設項目”僅指向水體排放汙染物的觀點難以成立。奉賢區政府認定勤輝公司從事的混凝土製品製造屬於“排放汙染物的建設項目”，並無不當。
上訴人勤輝公司雖在水汙染防治法修訂並實施前即已存在，但其生產經營場所被劃為飲用水水源二級保護區後，奉賢區政府按照水汙染防治法第五十九條第一款對處於黃浦江上游飲用水水源保護區內排放汙染物的建設項目作出被訴行政行為，於法無悖，符合保護環境資源，防治水汙染，保障飲用水安全和人民群眾生命健康的法律基本精神。被上訴人應依據水汙染防治法規定，進一步推進對飲用水水源保護區內排放汙染物建設項目的處理和整治工作，既能有效保護人民群眾的飲用水安全，亦可避免因水源保護需要而被先行關閉的企業對於行政執法目的的質疑。至於上訴人勤輝公司認為奉賢區政府執法目的不適當，具有選擇性執法的情形，該主張缺乏證據，不予支持。遂判決駁回上訴，維持原判。
評 析
2008年修訂的水汙染防治法明確國家建立飲用水水源保護區制度，該法第五十九條第一款規定：“禁止在飲用水水源二級保護區內新建、改建、擴建排放汙染物的建設項目；已建成的排放汙染物的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。”對水源保護區內已建排汙項目的整治管理，一方面關係到水源保護，人民群眾的飲用水安全；另一方面又涉及相關企業的切身利益以及企業員工的生計問題。法院在審理相關案件時需要依法處理平衡這兩方面關係，兩者的合法利益都要依法予以保護。
01此處的責令關閉行為不屬於行政處罰
本案中，奉賢區政府將本案所涉因國家採取新的水源保護政策而關閉企業的行為，視為一種行政處罰。行政處罰的首要特點是被處罰對象的行為要有違法性，本案中勤輝公司被關閉不是因為其生產過程中違反了國家規定的混凝土行業的一般排放標準，而是由於該公司所在地被劃為飲用水水源二級保護區，導致了相關區域不允許存在任何排放汙染物的建設項目。勤輝公司被關閉，是因為環保政策所導致，並且這一水源保護的環保政策在其設立企業當時是無法預見的，我國水源保護區制度建立是在該公司成立兩年之後的2008年。據此，二審法院對於被訴行政行為的定性作出調整，認為對於飲用水水源保護區內已建成的排放汙染物的建設項目進行關閉，是出於環境保護目的作出的行政決定，不屬於行政處罰，這為該企業日後獲得補償提供了可能。該案例在2016年3月30日被評為全國環境保護行政案件十大典型案例（第二批），最高法院在總結本案的典型意義時專門提到“政府其後對因環保搬遷的企業應當依法給予合理補償。”最高法院的這一表態也從側面說明了本案中的“責令關閉”不是行政處罰，因為行政處罰中被責令關閉的企業是不可能獲得補償的。
02關於認定勤輝公司屬於排放汙染物項目的理由
本案中，雙方當事人對於勤輝公司繫上海市黃浦江上游飲用水水源二級保護區內已建成的建設項目，生產項目包含混凝土攪拌站，生產過程中有相應粉塵排放,這兩節事實沒有異議。雙方的爭議焦點在於勤輝公司是否屬於水汙染防治法第五十九條第一款規定的“排放汙染物的建設項目”，對此勤輝公司認為，該公司不存在向水體排放汙染物的行為，不屬於水汙染防治法規定的排放汙染物的建設項目；奉賢區政府則認為，此處的汙染物沒有特指向水體排放的水汙染物，勤輝公司生產混凝土過程中排放粉塵、噪音的事實屬於水汙染防治法規定的排放汙染物的建設項目。
二審法院從水汙染防治法的立法目的出發，綜合考慮了國家環保部門所作的一些解釋性的覆函以及十三五規劃中明確要求“推進多汙染綜合防治和環境治理，實行聯防聯控和流域共治，深入實施大氣、水、土壤汙染防治行動計劃”的精神，對水汙染防治法第五十九條規定的“排放汙染物的建設項目”認定把握兩個要點：第一、排放的汙染物不僅限於直接向水體排放汙染物的項目；第二、排放的汙染物具有對水體產生影響的可能性。從這兩個要點出發，二審法院認為，上訴人所從事的預拌混凝土生產系水泥製品生產，具有粉塵排放的特徵，處於水源附近，按常理大氣粉塵具有落入水體並對水體產生影響的可能性，從現有證據看，這種可能性也難以排除。據此，二審法院認為奉賢區政府認定勤輝公司從事的混凝土製品製造屬於“排放汙染物的建設項目”，並無不當。同時，對於奉賢區政府將“噪音”作為汙染物，是不予支持的，依據現有的證據和常識，不能得出噪音會對水體產生汙染的可能性，“噪音”不屬於水汙染防治法第五十九條規定的“汙染物”。
03先行關閉不意味政府選擇性執法
勤輝公司對被奉賢區政府的執法目的產生質疑，認為其具有選擇性執法，因為該區域的其他建設項目尚在正常生產。對此，奉賢區政府在表示水源保護的工作在逐步推進中，向法院提交的對水源保護區內企業進行整治的行動計劃顯示勤輝公司被列入先行關閉的行列。同時，勤輝公司也沒有提供可以證明奉賢區政府有選擇性執法的確切證據。故，二審法院對於勤輝公司認為奉賢區政府執法目的不適當，具有選擇性執法情形的主張，不予支持。當然，二審法院理解勤輝相關質疑的合理性，所以在文書中進一步指出，被上訴人應依據水汙染防治法規定，進一步推進對飲用水水源保護區內排放汙染物建設項目的處理和整治工作，既能有效保護人民群眾的飲用水安全，亦可避免因水源保護需要而被先行關閉的企業對於行政執法目的的質疑。
04關於勤輝公司利益保護的問題
勤輝公司利益保護有兩個方面：一是程序性利益，二是實體性權利。就程序性利益，水汙染防治法沒有規定關閉的程序。行政機關參照行政處罰法的規定進行調查，召開聽證會，保障了當事人的程序性權利。所以法院認為勤輝公司的程序性權利已經得以保護，被上訴人的執法程序合法、正當。
就實體性權利，有兩個方面的表現：一是繼續生產的問題。對此，水汙染防治法並沒有留給行政機關多少選擇的空間，水汙染防治法第五十九條明確，對於已建成的排放汙染物有的項目應當予以關閉，法院也支持了行政機關的關閉決定。二是補償問題。在無法繼續生產的情況下就涉及補償了，因勤輝公司在本案中沒有提及補償要求，法院未予處理，但勤輝公司因環保政策被關閉與因違法被關閉的情形不一致，應當獲得合理的補償。
案例索引
一審：（2015）滬一中行初字第36號
二審：（2016）滬行終47號
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