近年來，商洛市檢察機關按照中央政法委和高檢院、省院的統一安排部署，深入推動司法責任制改革，先後啟動司法人員分類管理、新型辦案機制運行、司法人員職業保障等重大改革事項。現對我市檢察機關司法責任制改革總體情況及存在問題進行專題調研，並提出對策建議。
一、司法責任制改革進展情況
（一）員額制檢察官改革情況
1、嚴格遴選員額檢察官。司法改革的重要目標之一就是通過推行員額制檢察官，使檢察官的隊伍結構、職業素養得到明顯優化和提升。在員額制檢察官遴選中，按照省院統一安排部署，市縣兩級院結合實際制定《檢察官遴選工作實施方案》，成立員額檢察官遴選工作小組和辦公室，確保員額檢察官遴選工作順利進行。一是堅持從嚴從緊、留有餘地，科學制定檢察官員額規劃。嚴格按照上級要求，把檢察官員額配置比例控制為編制數的39%，首批入額比例33%，二次入額比例達到37%，從檢察官員額總數中拿出5%作為今後檢察官員額的補充，確保員額檢察官梯隊發展、良性循環。二是嚴格入額標準和條件，確保入額檢察官素質。按照公開、公平、公正的原則，以考試和考核相結合的辦法，在堅持政治標準的同時突出辦案能力、司法業績、職業操守等專業素養，經過談心談話、報名、資格審查、筆試、面試、考核、黨組研究、省檢察官遴選委員會審議、公示等程序，全市檢察機關遴選出150名員額檢察官。因轉隸36人、退休3人、死亡1人等原因，目前全市檢察機關共有員額檢察官110名，其中40歲以下的員額檢察官35人，佔31.82%。
2、建立檢察官辦案責任制。一是制定檢察官權力清單。全市兩級檢察機關認真落實以司法責任制為核心的檢察體制改革，市院司改領導小組研究制定《商洛市人民檢察院完善司法責任制實施辦法》和《商洛市人民檢察院檢察官權力清單》，印發各縣區院和市院各內設機構貫徹執行，為全市檢察體制改革順利實施提供製度保障。目前，全市檢察機關均實行以入額檢察官為主體的辦案模式，按照檢察官權力清單，建立包括入額院領導在內的員額檢察官部門配置及輪案制度。在崗位人員配置上，綜合考慮每名幹警的能力素質、履職經歷、工作特點等因素，以崗定人，結合人員分類定崗，逐步將檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員迴歸崗位，按照各自職責有序開展工作。二是制定領導直接辦案制度。為落實檢察官在司法一線辦案的要求，發揮院領導引領示範作用，商洛市院制定《商洛市檢察機關擔任院領導的入額檢察官直接辦案制度（試行）》，已經2017年6月12日商洛市人民檢察院檢察委員會會議通過，印發各縣區院貫徹執行。該制度要求進入檢察官員額的檢察長、副檢察長等院領導應該帶頭辦理重大、疑難、複雜和新類型案件，直接辦理案件，履行檢察官職責，對辦案質量終身負責，並對年度直接辦理案件數量、案件類型、辦案方式等做了硬性規定。同時建立院領導辦案情況通報制度，定期通報院領導辦案數量、案件類型等情況，保證辦案情況全程留痕，接受幹警監督。目前，全市兩級院入額領導幹部均落實辦案任務要求。其中，市院5名入額院領導2017年共辦理各類案件134件。
3、落實以辦案質量和效率為基礎的績效制度。我市檢察機關按照司法體制改革要求，不斷完善考核工作機制，全面落實工作措施，推進日常考核和年度考核工作，考核工作規範化、制度化程度不斷提高。一是明確考核引領工作思路。在思想上全面樹立考核工作是支撐和推進各項檢察工作開展的理念，堅持發揮考核作用，形成傳導外壓力、增強內動力，以考核引領工作發展的格局。二是加強考核組織領導。市院機關成立績效考核管理委員會，設置檢察官考核辦公室，專門負責績效考核工作。績效考核管理委員會定期研究考核工作，考核辦積極採取措施，全面組織實施考核工作。三是健全完善考核體系。制定《對縣區院檢察工作暨全市基層人民檢察院建設考核標準》和《內設機構崗位目標責任制考核標準》，將機關部門、基層檢察院、檢察官個人的考核統籌起來，堅持日常考核和年度考核結合，形成科學合理的考核體系。四是紮實開展考核工作。按照“績由事考，人以績論”的原則，聚焦“考準考實”要求，紮實開展日常考核和年度考核。日常考核按季度進行，被考核人在每個季度末填寫《檢察人員績效考核登記表》，由各部門負責對本部門人員業務評價進行初評，組織部門全體人員進行民主測評，計算綜合評價得分，經過案管部門、考核辦審核後作為個人季度考核成績。年度考核由考核辦公室對日常考核情況進行彙總，得出年度績效考核總得分，並根據績效考核情況發放獎勵性績效考核資金。
五是健全業績評價體系。為客觀準確評價檢察官辦案質量和效率，建立健全檢察機關業績評價體系、辦案質量評價機制，加強對檢察官的業務考評，制定《商洛市檢察院案件清單和折標係數》，明確檢察官的辦案類型和辦案數量的計算規則，量化工作業績。出臺入額檢察官辦案情況通報制度，通過統一業務應用系統，在每季度末對每名檢察官的辦案數據進行統計彙總，計算出檢察官的辦案數量和履行法律監督工作情況。（二）新型辦案機制建立運行情況
1、深入推進內設機構改革。全市檢察機關內設機構改革堅持以檢察業務為中心，以政法專項編制數為基礎，以大部制改革為核心進行整合，兩級院內設機構改革工作於2017年8月完成。根據省院、省編辦下發的《商洛市檢察機關內設機構改革方案》，市院原有17個內設機構，整合為8部1室，設立司法辦案部門4個，分別是偵查監督部、公訴部、民事行政檢察部、訴訟監督部、檢察綜合業務部，司法行政部門4個，分別是辦公室、政治部、檢務保障部、監察部。各縣區院也順利完成內設機構改革，其中商州、洛南、山陽設置6部1室，分別為偵查監督部、公訴部、民事行政檢察部、訴訟監督部、檢察綜合業務部、政治部、辦公室；商南、丹鳳、鎮安、柞水設置4部1室，分別為刑事檢察部、民事行政檢察部、訴訟監督部、檢察綜合業務部、辦公室。在內設機構負責人配置上，推行扁平化管理，按照部長“由副檢察長或同一級別、同一類別人員擔任”的規定，由副檢察長兼任業務部部長。在新的內設機構運行模式下，司法辦案部門不再設二級部門，主要以檢察官辦案組和獨任檢察官為基本辦案組織，實行扁平化管理，行政審批層級的減少，有效突出了檢察官的辦案主體地位。目前，全市檢察機關按照新的機構模式運轉正常，有條不紊地開展各項工作。
2、初步建立新型辦案機制。按照新型辦案團隊組建和運行的總體要求，市院制定《關於落實司法責任制完善統一業務應用系統配置和應用的實施方案(試行)》，明確辦理權限和分配方式，實現獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案形式。在充分徵求入額檢察官和各業務處室意見的基礎上，結合工作實際，制定《商洛市人民檢察院入額檢察官配置方案》，將入額檢察官（包括入額院領導）配置到各個業務處室，制定辦案數量參考表，明確入額檢察官、部門負責人、院領導的辦案任務，並按照各業務部門工作實際，建立不同的輪案組和辦案組，各業務部門均以自動輪案為主、手動輪案為輔;獨任檢察官辦案形式為主、辦案組形式辦案為輔的辦案方式，有效地推動檢察官辦案責任制的落實。
3、推行新型管理監督機制。全市檢察機關嚴格落實案件監督職能，不斷提升司法辦案質量，推行隨機分案管理、辦案流程事先預警，強化分管副檢察長對檢察官司法辦案的備案監督，強化檢察長（副檢察長）和檢察委員會的審查監督，強化案件管理辦公室對檢察官辦案的流程監督，加強法律文書公開，開展案件質量評查，不斷促進辦案質量提升。深化司法責任制改革以來，檢察官司法辦案主體地位進一步突顯，檢察官的責任意識、擔當意識明顯增強。市院入額檢察官2017年辦理案件294件，2018年第一季度辦理案件113件（不含2017年、2018年減刑假釋案件2600餘件），未發生一起違法違紀案件和冤假錯案。
（四）司法人員職業保障政策落實情況
1、開展檢察官單獨職務序列改革和工資制度改革。全市檢察機關嚴格按照中省文件規定，完成入額檢察官單獨職務序列等級確定、晉升工作，並嚴格執行工資改革政策，落實檢察人員薪酬待遇，按時完成首批、第二批員額檢察官工資套改，檢察輔助人員、司法行政人員工資調整，並已按時足額髮放。全市檢察機關制定《人民檢察院績效考核及獎金分配辦法》，為績效考核及獎金的合理分配提供依據，並據此完成2017年度績效考核及獎金分配、發放工作。
2、防止領導幹部和內部人員干預司法辦案。一是強化傳達學習，認真安排部署。中央政法委部署中央防止干預司法“三個規定”工作以來，市院黨組高度重視，專門安排部署，抓好貫徹落實，及時組織全體幹警認真學習，確保相關文件精神傳達到全市每名檢察干警。二是強化梳理排查，狠抓制度落實。對公訴、偵監、民行、監所、控申等主要業務部門所辦案件全面梳理排查，全市檢察機關均無領導干預司法活動、插手具體案件處理和司法機關內部人員違規過問案件、干預辦案以及司法人員與當事人、律師、特殊關係人不當接觸的問題記錄。
三是強化檢查考核，規範業務指導。全市辦案檢察官切實做到全面記錄、全程留痕、如實記錄、有據可查，防止以指導為名干預、插手案件辦理，連續兩年出現“零記錄”和“零報告”情形。在檢務督察工作中，把中央防止干預司法“三個規定”的執行情況作為重要督察事項，通過督察檢查不斷規範和促進執法辦案規範化。二、司法責任制改革存在的問題
1、司法責任制改革配套制度不完善不健全。一是《檢察官權力清單》配套機制還有待進一步完善，如檢察官聯席會議制度等尚未出臺具體規定。二是現行《檢察官權力清單》還包括反貪、反瀆、舉報等自偵職能，需要修改完善。三是新型檢察權運行監督制約機制尚不健全。隨著“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”司法責任制的落實，如何對檢察官進行有效監督，做到監督而不干預，需要深入探索研究。
2、檢察官助理職責不明晰，書記員配備不到位。 全市共有政法專項編制公務員308人，其中員額檢察官110人，檢察官助理97人，司法警察30人，檢察技術人員1人，書記員11人，司法行政人員59人。調查發現，我市檢察官助理的配備一般是相對固定的，一位檢察官基本可以配置一名檢察官助理。但全市書記員僅11 人，與檢察官的比例為1：10，尚未達到1：1的標準，檢察官需要承擔大量事務性工作，嚴重影響辦案效率。檢察官助理協助員額檢察官辦理案件，完成簡單法律文書的製作和證據的審核收集工作，但檢察官助理與檢察官職責不明確，甚至出現檢察官助理承擔全部辦案工作，檢察官掛名辦案等現象。
3、檢察官遴選未常態化進行。一是檢察官流失嚴重。我市兩次共遴選出150名員額檢察官，由於監察體制改革，有36名檢察官轉隸監察委員會，佔檢察官人數的24%，加上調動、退休、死亡等原因，導致檢察機關辦案力量大量流失，加劇了檢察機關人少案多的矛盾。二是檢察官遴選未定期舉行。有的基層檢察院檢察官助理已具備入額條件，且本單位員額檢察官出現空缺，但尚未開展第三次檢察官遴選工作。部分已經通過司法考試的人員無法任命為檢察官助理，這部分人無辦案資格，無法享受檢察官津貼。
4、檢察機關經費保障存在困難。省以下檢察院財務統管後，全市檢察機關的經費均由省級財政撥付，但聘任制工作人員經費不在撥付範圍內，全市檢察機關均存在此項經費缺口無法解決。同時，部分縣區院由於技術用房建設、網絡信息建設等原因，歷史欠賬較多，如何解決尚不明確。
三、完善司法責任制改革的幾點建議
1、完善司法責任制改革配套制度。一是建立檢察官聯席會議制度。建議儘快出臺《檢察機關檢察官聯席會議制度》，在全市檢察機關推行檢察官聯席會議制度。二是構建新型管理監督機制。建議借鑑外地經驗，制定《人民檢察院關於檢察權運行監督制約機制的實施辦法》，建立新型管理監督機制，切實落實辦案質量終身負責制，實現檢察官權、責、利的有機統一。三是修改《陝西省檢察機關檢察官權力清單（試行）》。第三節“職務犯罪偵查業務檢察官權力清單”、第六節“控告申訴檢察業務檢察官權力清單”等內容已與轉隸後檢察職能不符合，建議刪除或修改。同時，明晰檢察官與檢察官助理的職責分工，做到分工合理、各盡其用、各盡其責。
2、建立規範合理的檢察官辦案組織。一是儘快啟動招錄書記員工作。建議由省人社廳、省編辦、省檢察院共同出臺書記員招錄辦法，明確書記員職責和崗位類別，統一標準，統一考試，統一招聘，按照檢察官與檢察官助理、書記員2：2：1的配置要求，建立檢察官辦案團隊，切實解決業務部門書記員短缺和司法行政部門人員嚴重不足的問題。二是切實解決檢察輔助人員、司法行政人員的職級待遇。分類管理後檢察輔助人員、司法行政人員工資待遇較員額檢察官差別較大，職務職級晉升規定不完善，發展方向不明確，工作積極性受到影響，不利於檢察隊伍的穩定和發展，特別是未入額的檢察員和原擔任部門副職人員的職級待遇問題，建議採取有效措施認真加以解決。
3、啟動常態化員額檢察官遴選程序。一是做好常態化檢察官遴選工作。由於轉隸、退休、調離等原因，部分檢察機關員額檢察官短缺，應建立常態化檢察官遴選機制，按照“缺多少補多少”的原則，每年定期開展檢察官遴選入額工作，有效緩解檢察機關辦案力量不足的矛盾。
二是按期做好檢察官晉升工作。部分首批進入員額檢察官序列的人員已經或可能符合選升條件，在待遇方面也應進行相應的調整，應建立正常晉升退出機制，協調相關部門解決車補、醫療保險未與檢察官等級相對應的問題。對已經通過司法考試的書記員，建議出臺規定，符合條件的儘快任命為檢察官助理，以解決其辦案資格問題。4、協調解決檢察機關經費保障。一是建議省檢察院和省財政廳、省發改委積極協調溝通，切實解決檢察機關經費存在的問題，保障檢察機關的辦案辦公需要,也可以授權市級財政行使部分經費保障職能。二是採取措施解決聘用人員工資問題，建議採用勞務派遣方式妥善處理原有聘用人員的工資福利待遇。對歷史遺留欠賬應想方設法予以解決，應一事一議，專項資金專款專撥。三是加快檢察機關技術辦案用房建設，實施科技強檢戰略，積極推行智能辦公系統、電子檢務工程，探索公、檢、法辦案系統互聯互通，推進智慧檢務建設，實現信息化與檢察工作的深度融合。
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