为全面落实检察机关法律监督的宪法职责,深入落实党的十八届四中全会提出的“完善检察机关行使监督权的法律制度”要求,2017年初,北京市检察机关明确了“十三五”时期加强司法办案体系、检察监督体系、检察权运行监督制约体系、检察组织体系、检察队伍建设体系、检务保障体系“六个体系”建设的总体规划,将检察监督体系作为其中重要组成部分,系统推进。2017年12月,北京市检察机关又部署开展了检察监督制度化、规范化、程序化、体系化、信息化“五化”建设试点(简称检察监督“五化”建设),作为加强检察监督体系建设的重要举措。
今年3月26日,最高人民检察院党组书记、检察长张军到北京市检察机关调研时强调“各级检察机关要围绕落实宪法职责,建立健全侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事行政监督等法律监督体系”,为开展检察监督“五化”建设试点、深化检察监督工作进一步指明了方向。为深入落实张军检察长的指示要求,进一步推动检察监督工作更好地发展,北京市检察机关对开展检察监督“五化”建设试点成效进行了总结,以期分享试点经验,提供交流参考。
一、系统梳理了北京市检察机关检察监督规程
将散见于侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等领域的制度规范,进行归类、整理,在此基础上形成了涵盖监督线索受理编号、审查、立案、调查核实、纠正处理、跟踪反馈、结案归档等全流程、各环节办案标准和程序,共计700条的检察监督规程。将树立首都意识、坚持首善标准、体现首都特色的“三首”标准定位,作为开展检察监督工作的基本要求,明确实行检察官办案责任制,按照检察官履职清单、权限清单、追责清单、亲历清单“四个清单”办理检察监督案件。
二、明确了北京市检察机关检察监督案件案由与立案标准
按照“抓大放小、突出重点”的原则,立足监督事项“案件化”办理,梳理出573种诉讼违法情形,在充分学习借鉴刑法罪名的基础上,形成了涵盖侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督等五个领域的132个案由,并参照诉讼案件的立案标准,以列举形式明确了监督案件的立案标准,实现了检察监督案件案由与立案标准从无到有(从此检察监督案件有了自己的名称和立案标准)。
三、规范形成了调查核实职权的运行机制
对调查核实的基本原则、调查核实方式方法、调查核实中的禁止事项等3项内容进行了整体统一规范；对调查核实的主体、重点内容、程序步骤、终结处理以及时间期限等5个具体方面区分不同监督领域,分别加以规范。紧贴北京检察需要,依托统一业务系统预设的监督文书范本,对256种检察监督文书进一步修改完善,同时研发出适应各监督条线业务特点的指定管辖函和调查核实通知书等统一业务应用系统中需要进一步补充完善的文书,形成既赋予权利,又限制权力的检察调查核实运行机制。
四、积极构建检察监督线索统一管理机制
建立规范的检察监督线索流转机制,试点院各监督条线均按照发现监督线索(诉讼部门)——统一管理线索(检察管理监督部门)——评估审查线索(监督部门)——线索分流(案件化办理/事项化办理)——办结反馈(监督部门)程序,开展线索受理、流转、办理。对检察监督线索开展了实质化审查实践,如三分院有关监督部门设立专门线索审查岗,建立统一规范的线索审查台账。推动监督线索审查结果反馈答复流程进一步完善,如怀柔院、密云院对于经审查不符合立案条件的线索,监督部门通过《监督线索审查意见表》《监督线索审查反馈函》向检管部门反馈意见,进而答复线索移送部门或者控告、申诉、举报人。自试点工作开展以来,各试点院共受理并审查检察监督线索2369件。
五、着力推动重大监督事项由“办事模式”向“办案模式”转型
侦查监督部门围绕非法拘留、非法讯问等案由,以调查核实工作为抓手,促进案件办理精细化,立案办理监督案件197件；刑事审判监督部门围绕量刑情节认定错误、犯罪所得所用之物处理不当等案由,以类案监督为抓手,促进案件办理规模化,共复查案件1000余件,立案办理监督案件29件；刑事执行监督部门围绕减刑假释裁定不当、事故检察、监外执行违法、社区矫正违规等案由,以重点案件为抓手,促进案件办理常态化,立案办理监督案件1508件；民事检察部门围绕审判程序违法、执行行为违法、民事调解损害两益等案由,立案办理监督案件179件；行政检察部门围绕生效裁判(调解书)监督、生态环境保护领域不作为等案由,以制度建设为抓手,促进案件办理规范化,立案办理监督案件94件。
六、积极开展监督决定公开宣告的探索与实践
试点以来共开展公开宣告22件次,如刑事执行检察院针对服刑罪犯受伤的“事故检察案”,所反映的监管场所不按规定使用、管理监控设备、执法不规范问题,在北京市某管教所公开宣告《检察建议书》,该所负责人接受公开宣告,当场制定整改措施并安排落实；三分院行政检察部针对某区直属单位在工作中存在的违反《北京市政府信息公开规定》和《北京市禁止违法建设若干规定》的问题,向其发出《检察建议书》并公开宣告,该单位有关负责人接受公开宣告并当场明确整改措施。通过公开宣告,检察监督文书的神圣性、仪式感和程序性得到增强,检察监督的公信力和权威性得到提升。
下一步,北京市检察机关将继续以检察监督“五化”建设为抓手,进一步深入贯彻落实张军检察长的讲话要求,积极探索实践,着力推动在强化法律监督上取得新发展。
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