也許你會感到吃驚，原來PPP在275個細分領域都有用武之地；
也許你會有新的發現，原來這個領域也可以做PPP；
也許你還未曾注意，PPP在某個領域還存在行業空白：
也許你會眼前一亮，一個似乎熟悉的領域競然還有如此多的細分行業……
也許你會思考，這個領域的PPP項目該怎麼做呢？
一、前言
關於在哪些領域適合採用PPP模式，從專家學者的觀點來看，PPP主要用於基礎設施和公共服務領域，但是究竟哪類項目、哪些領域可以採用PPP模式，實務中仍存在無所適從和無限擴大的傾向。鑑於當前PPP立法滯後政策先行的實際情況，實務篩選中項目，迫切需要把握和界定具體項目採用PPP模式是否合規、是否存在政策風險，為此筆者完成了兩項工作:一是就當前相關政策文件明文規定的支持、鼓勵採用PPP模式實施的項目類型和領域進行整理，列出支持的項目類型和細分領域清單。二是根據財政庫示範項目庫信息，整理出入庫示範項目類型清單。第一項工作可以用於判斷具體項目是否屬於政策文件明文支持採用PPP模式的範圍；第二項工作可以用以判斷是否有同類項目已採用PPP項目實施。雖然不能說未明文支持的項目和尚無同類項目按PPP模式實施的項目一定存在政策風險，但一般而言有明文支持的項目或有同類項目得到認可的項目，其政策風險相對較小，從而有助於地方政府和社會資本控制決策風險和投資風險，也方便地方政府和社會資本在細分領域和相關項目中挖掘PPP模式的適用空間和投資機會。
二、關於PPP模式適用領域的一般性規定
自從2014年11月國務院發佈《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）以來，國務院和相關部委相繼發佈了三百多件與政府和社會資本合作（PPP）有關的政策文件，發文件機關多達78個。其中既有PPP主管機關國家財政部和國家發改委發佈的宏觀性規範和指導文件，包括相關行業主管部門對行業領域推廣和適用PPP模式的具體意見，也有其他相關部門和機構發佈了涉及PPP模式的文件。根據筆者不完全統計，2014年至2017年12月31日，國務院相關部委出臺涉及PPP的政策文件約382件，經過梳理發現其中有190個文件與PPP模式應用的項目和具體領域有關。
對PPP模式適用領域做出一般性規定的文件主要包括：國務院辦公廳《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）、國家發展和改革委員會《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）以及財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）。
國務院辦公廳《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）指出，政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府採取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。總體而言，PPP項目應當具有公共屬性。公共屬性是PPP項目與普通商業項目、純粹私人項目相區別的本質特徵。
國家發展和改革委員會《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）則進一步明確PPP模式適用項目範圍。文件規定PPP模式主要適用於政府負有提供責任，又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。
財政部《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）開宗名義地指出，政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關係。其中提到，PPP示範項目重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、汙水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施。
財政部《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）的附件《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第六條將適宜採用政府和社會資本合作模式的項目作出概括的界定，即“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜採用政府和社會資本合作模式”。
國家發展和改革委員會《關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資[2016]1744號)及其附件較為具體地列舉了能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業和重大市政工程等七大傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目。
國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號），第二條規定“中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法”。據此，可以理解為能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域可以採用特許經營模式。雖然PPP模式不等同於特許經營，但從《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》對特許經營的定義看，特許經營可理解為政府和社會資本合作的一種方式。因此，可以實施特許經營的項目類型也是可以採用PPP模式的項目類型。
根據前述相關規定，從大的方面看，適合採用PPP模式的項目包括兩大類：公共服務項目和基礎設施項目。具體而言，國家鼓勵和支持採用PPP模式實施的項目主要包括：燃氣、供電、供水，供熱、汙水、垃圾處理、地下綜合管廊等市政設施；公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施；保障性安居工程、文化、醫療、旅遊、教育培訓、健康養老等公共服務項目；以及水利資源環境和生態保護等項目。
三、關於PPP模式適用的細分領域和具體項目類型
關於PPP適用領域的一般性規定和可適用的、大的領域的列舉，有利於PPP項目推廣，有利於把握PPP項目的大局和方向，但地方政府和社會資本投資人在項目啟動和實施過程中，不可避免地需要對具體項目是否允許或適用採用PPP模式進行決策，在某些項目不能確定是否可以歸入某大的領域或是否屬於政府有責任提供的公共服務或基礎設施存在模糊時，將面臨決策困難。這種情況下，關於PPP模式適用的細分領域和具體項目類型的相關規定無疑會為決策帶來方便。筆者對190件與PPP模式應用的項目和具體領域有關文件進行梳理和提煉，從實務角度列出國家政策文件試點和推廣PPP模式的275個細分領域和項目類型。需要說明的是，之所以說從實務角度，是因為所列出的這些具體領域和項目並不是嚴格按行業或領域分類的，其中存在交叉重疊，這種樣態保留了相關文件在提到這些領域和項目時的用語，從而便於在實務中理解和應用。
四、不適合PPP模式的領域和項目
根據財政部相關文件，不適宜採用PPP模式實施的主要包括以下四種情況：
（1）不屬於公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；
（2）因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；
（3）僅涉及工程建設，無運營內容的；
（4）其他不適宜採用PPP模式實施的情形。
其中前兩種情況是從PPP模式適用的領域和項目類型角度提出的規範要求。
五、採用PPP模式實施的示範項目的行業領域
（一）PPP綜合信息平臺項目庫的行業劃分
PPP綜合信息平臺項目庫的行業劃分包括一級行業及其二級行業。其中一級行業19個，包含99個二級行業。19個一級行業是：能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、片區開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅遊、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他。行業劃分的具體情況參見表2。
（二）財政部PPP示範項目行業狀況
財政部公佈的第一批和第二批示範項目僅有一級行業分類，第三批和第四批示範項目則包括了兩級分行業分類。根據公佈的示範清單統計，19個一級行業均有對應的示範項目。下列二級的行業領域尚無示範項目：農村危房改造、遊牧民安居工程、土地儲備、廠房建設、觀光旅遊、煤電、風電、水電、其他能源、糧油物資儲備、農村建設、就業服務機構、殘疾人事業服務機構、社會救助機構、殯葬服務（包括殯儀館、墓地等）、供冷、古城保護、文物保護、其他文化、其他養老、社區衛生機構、公共衛生機構、鄉鎮衛生所、其他醫療衛生、黨政辦公場所建設、公共安全部門場所建設、培訓中心。
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