纪念改革开放40周年｜回顾分税制改革决策（上）

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税制财政体制虽然在20 世纪80 年代末就提出过， 但只是一个远景描述，谁也说不清。 而且， 分税制又是一个复杂的系统工程， 牵涉到部门 、 行业、 技术等各个方面，在当时来说是一个新事物。正因如此，可忙坏了各项决策者，也忙坏了财政系统的人，仅制定分税制方案就费了九牛二虎之力。

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分税制改革提出到方案出合历时八载

早在1986年中国高层就有搞分税制的动议。1987年10月召开的中共十三大通过的报告，极为简要地提到，要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。在分税制改革中任财政部长的刘仲藜说回忆说：

当时分税制只是一种理想主义的设计。在中央经济工作会议上，政治局常委、国务院副总理姚依林提出相关设想，由于当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因，也不具备实施分税制所要求的市场经济财税体制，计划经济下是无法搞分税制的，所以遭到了几个省的强烈反对，因为这直接触及了地方的利益，因此这次尝试没有成功。

在回顾财政改革三十年历程时，楼继伟讲道：“1986年分税制改革方案未能实施成为许多人的遗憾，实际上当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因，也不具备实施分税制所要求的市场经济体制。”

1990年，时任国务院总理的李鹏在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议》中提出，要在“八五”期间，有计划地实施分税制。但当时，分税制并没有提到议事日程，还在不断完善财政包干制。同年，财政部提出了“分税包干”的体制方案。

1990年3月20日，国务院总理李鵬在第七届全国人民代表大会第三次会议上的政府工作报告中指出：在财政体制方面，按照适当集中财力的原则，在继续实行财政包干体制的情况下，区别不同地区和不同情况，适当提高地方上交国家财政的数额，……积极进行分税制的试点。

1991年4月，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中指出：“八五”期间，在继续稳定财政包干体制的同时，有条件的城市和地区应积极进行分税制改革的试点工作。此时，分税制才呼之欲出。

据当时的财政部综合司副司长谢旭人回忆：

1991年，国务委员兼财政部长王丙乾同志提出要加快财税改革步伐。部党组决定成立一个研究起草小组，由我带队，张少春、谢庚、王洪等同志参加，重点研究财政体制改革问题。后来形成了一个拟上报国务院的《关于深化改革，振兴财政的意见》，提出了建立分税制财政体制的改革思路。《意见》共20条，其中在第七条“调整分配政策，理顺分配关系”中建议：“加快向分税制过渡，理顺中央与地方的分配关系……根据中央和地方事权的分工，科学合理地划分中央和地方的财政支出范围……争取‘八五”后期普遍推行分税制的财政体制”。当时研究报告是在京郊的金海湖讨论起草的，同志们也称之为“金海湖计划”。

1992年年初，邓小平同志发表南方谈话后，社会主义市场经济登堂入室，分税制被正式提出。1992年党的十四大报告提出要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制”。同年，中央选择天津等9个地区进行分税制试点。时任财政部长的刘仲藜回忆：

财政部门从1987年开始，曾多次推动改革财政管理体制。但是，其结果不仅没有推进改革，反而被更不规则的放权让利所取代。小平同志的南方谈话，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制改革目标的决定，使财政部门长期以来想干的事情，想搞的改革终于可以向前推进。

时任财政部副部长的项怀诚回忆说：

1992年召开的中共十四大是标志性的。从改革的角度来说，在这次大会上以小平同志提出的社会主义市场经济的概念，江泽民同志阐述了我们国家经济体制改革的目标、模式，第一次在党的代表大会的文件中正式写入社会主义市场经济的理论。今天我们讲社会主义市场经济已经是天天挂在嘴上，但是当时提出市场经济改革，却是有划时代意义的。

1993年5月，中央成立了十四届三中全会的文件起草小组，第一次会议是5月30日，江泽民同志到小组作了关于十条意见的报告。江泽民同志讲了十个问题，十四届三中全会文件的最后形成，就是这十个问题，其中只有一点调整。

江泽民同志在讲话中说：“实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化……，财税体制和金融体制改革，是发展社会主义市场经济的要求，既符合国际上的通常做法，也考虑了中国的特点和具体情况，这样做，有利于发挥中央和地方两个积极性，…在处理中央和地方的关系时，中央要考虑地方的困难，地方要树立全局观念，全局照顾局部，局部服从全局。”

根据中央精神，财政部从1990年开始提出了分税制财政体制改革试点方案。1992年6月5日，财政部公布了《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，选择天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省、武汉市、重庆市、青岛市、新疆维吾尔自治区等9个地方进行分税制试点。虽然分税制体制仅在少数省、市、自治区试点，但是其意义是重大而深远的，这标志着我国财政体制的改革又迈出了重要一步。财政体制改革实际上转向探索适应社会主义市场经济体制的建立和发展的轨道，为1994年正式实施的分税制改革提供了经验。

时任综合司副司长谢旭人回忆说：

根据形势发展的要求，财政部加快了对财政管理体制改革的调查研究。1993年年初，按照部党组要求，综合计划司成立了调研小组，并负责研究起草有关报告。主要包括中办布置的“建立社会主义市场经济财税体制”，向中央财经领导 小组汇报有关财经形势和财税改革问题，以及国务院布置的《九十年代财政改革发展与财政政策》和《收入分配关系调整中的财政政策研究》等一系列课题报告。这些报告进一步研究提出了深化财政管理体制改革的一些政策措施建议，为全面实行分税制财政管理体制改革做了必要的准备。其中一个重要观点认为：划分中央与地方事权范围非常重要，要遵循法律规范、范围明确、两权对称、效率最高、分级管理的原则。合理划分中央与地方事权必须合理界定政府职能范围，科学区分中央与地方经济管理权限，建立合理分工、协调统一的经济管理体制。在此基础上，必须再明确中央与地方财政的支出范围，逐步建立规范的中央财政对地方转移支付制度。另一个重要观点是：将财政职能界定为公共保障职能、收入分配职能、经济调控职能、国有资产管理职能，提出要充分发挥财政在社会主义市场经济中应有的职能作用，就必须加快改革现行的财税体制，从机制上保证财政职能的正常发挥。

为了借鉴市场经济国家的经验，财政部当时还组织了一些考察组到国外进行考察调研。1993年，当时的财政部综合司副司长谢旭人带领综合司考察组赴澳大利亚和新西兰。谢旭人接着说：

我们重点考察了政府事权划分和财政转移支付方面的做法。我们在撰写的《澳大利亚的政府事权划分及财政转移支付制度》考察报告中提出，中央财政在全国财政分配中必须占据主导地位，这样才能通过转移支付促进经济落后地区的经济社会发展;处理中央与地方分配关系要兼顾地方的积极性，并处理好地区间的关系;实行对地方的转移支付，要逐步缩小地区间的发展差距，避免各地吃中央“大锅饭”，解决各地最基本的社会服务问题;实行转移支付既要有利于调动地方积极性，又要有利于加强中央宏观调控;核定转移支付数额要逐步引入因素法，采用基数加因素的调整办法。为广泛了解国外的做法，1993年11月12日，财政部组织召开中国政府间财政关系国际研讨会。来自国际货币基金组织、世界银行、澳大利亚、加拿大的专家学者，介绍了世界主要国家政府间财政分配关系，对中国实行分税制提出了不少建议。国外的做法使我们深受启发，比如转移支付的规模要适当，要有明确的政策目标，并在法制、规范的前提下处理好横向平衡和纵向平衡的关系等。

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财政部和税务总局两个办公楼灯火通明

1993 年4 月 22 日 ， 中央政治局常委会专门听取了财政部部长刘仲藜和国家税务局局长金鑫关于财政体制改革的汇报。 4 月 26 日 ， 中央领导又专门听取了金鑫关于税制改革的汇报。 江泽民同志指示财政部要研究财政与税收制度改革问题。 他指出： “现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后体制， 没有哪一个国家是这样搞的， 财税体制已经到了非改不可的地步。 " 4 月 28 日 ， 中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路

那天， 中央政治局常委会后， 项怀诚回到财政部传达了中央的税制改革基本思路。 依据指示， 在 " 五一 ” 之前， 成立若干个体制改革方案起草小组， 其中外税制改革小组设在财政部。 从那时起， 方案小组进驻黑龙江驻北京办事处。

项怀诚说：

1993 年下半年， 无论财政部还是税务总局两个办公楼晚上经常灯火通明 。那时已普遍使用计算机， 大大提高了效率 。 税务总局出 了 很多改革方案， 还开 了很多座谈会， 包括纳税人的 、 地方政府的 、 专家学者的 、 海外一些人的 。 就工商税制改革听取各方面意见而言， 这次可能是历史上最充分的一次了 。

时任财政部地方司司长的姜永华回忆说：

分税制的决策过程， 涉及社会经济生活的方方面面， 中央各有关部委参与方案的调研和设计， 各级地方政府及地方财税系统也积极配合， 向 中央决策层反映地方的实际情况和问题， 分税制的决策就是这样一个多方参与 、 缜密研究 、 精心測算， 不断调整的过程 。

(一) 分税制方案设计的基本方针与原则

1、渐进式改革

刘仲藜提出 “渐进式改革， 不要树敌太多"， 他说：

当时朱镕基总理想把 130 项专款并一并给整合了 ， 至少取消 100 项 。我说，朱总啊， 这个事情能否下一步再走， 同时解决三个问题， 即中央与地方， 国家与企业， 财政与各部门 的关系， 可能会树敌太多， 矛盾太尖锐， 反而 影响改革的 推进， 建议这第三条先不要动他， 以后再搞 ， 策略上也不能够全面出击啊。他同意了， 先解决前两个问题 。

2.中央拿大头

在中央与地方的分配关系上，刘仲藜又提出“中央拿大头”。他讲到：

财政体制改革是为了解决中央和地方的关系。我们搞社会主义市场经济，就应该按照市场经济国家的税收制度、财政制度的规则来做事。一般来说中央财政集中大部分收入又是中央集权制国家的常规，如法国、英国、日本等这样的国家，法国的中央财政集中了90%左右的收入，他们省长的钱是中央开支的。美国和德国是联邦制的，州的权力比较大，他们是另一种制度，但是中央财政收入也要占全国收入的大头。

分税制财政体制改革以后的1995年、1996年，英国的金融时报先后采访过我两次。第一次他们问我中央财政收入比重是否过高的问题，我没有回应他们。第二次是1996年，他们又问我说，你们的分税制改革中央和地方的收支比重目标是多少?我告诉他们目标是中央60%、地方40%，支出是中央30%，地方70%;中央所分的60%有30%通过转移支付补贴给地方，剩下的30%中央开支，包括外交、解放军、武警、重点建设、中央政府开支啊、科研、航天等。他们追问我中央政府是不是拿得多了，有些地方反应中央财政拿得多了。我说这个话一定是广东、福建、浙江说的，我说我们这60%是向国外学的，英国中央财政集中了收入的80%，我们拿得还不多，后来他们不问了。现在我们还有些地方说中央拿多了，当时我们就告诉他们中央一定集中的要多，开支要少。中央的开支不能超过30%，收入比重还不到60%只有56%或57%，我们去年是54.1%。

中央一定不要多花，应该花在援外、国防、大飞机、科技上，中纪委、人大、政协、国务院没几个钱。当时这个财政分配不是一个简单的国家分配问题，财政里面有财有政缺一不可，当时的国际背景条件就是市场经济的，客观上国有企业没有解决问题，中央和地方出现了这样的问题，这个改革你非做不可，所以提出了要改革。具体到方案设计这一步，当中还有许多争议。姜永华等做了不少工作，地方预算司的副司长许宏才当时基本上全过程都参与了。

(二)分税制方案的设计

分税制方案的设计是一个复杂的工程，也是一个原则性很强的工作，设计这个方案花费了大量的人力和物力，也耗费了许多人的心血和精力。真可谓“台上一分钟，台下十年功”。

时任财政部长的刘仲藜说：

1994年财税改革涉及的内容较多，涵盖了包括税制、分税制等在内的数个方面，但是核心是分税制改革。所谓分税制，就是在中央与地方财政分配关系上，统一按税种划分收入，彻底打破中央与地方一对一谈判、一地一个体制的财政大包干办法。改革的目标就是要提高财政收入占国内生产总值比重，以及中央财政收入占全国财政收入的比重。只有这样，才能增强中央的宏观调控能力，才能维持国家的长治久安，这也是市场经济国家的较普遍做法。但是，如何分税，是面临的一个重大课题。

时任地方预算司司长的姜永华说：

为了保证整个决策的科学、可靠，当时的决策参与者做了大量细致的测算工作，地方司的全体同志在财政部党组的直接领导下自1993年6月以来，测算了上百个数据，制作了上万份数据表格，设计了几十套分税制改革方案，确保全部决策都建立在科学测算的基础之上。

方案中涉及的中央问题很多，诸如税种如何划分，支出和事权范围怎样确定、基数的确定、税收返还等，这些都是极其复杂的技术问题。

1.方案设计的主导思想

在分税制方案设计中，指导思想是灵魂，它关系到方案设计的正确与否，也关系到分税制能不能推行下去的大问题。

分税制改革的指导思想是：正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长;合理调节地区之间财力分配;坚持统一政策与分级管理相结合的原则;坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。亲自参加分税制方案设计和决策的刘克崮讲得非常明确。

2.税种的划分

分税制改革要兼顾中央和地方两个积极性，既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益，这就是中央与地方“共赢”方案的设计目标。设计增值税是这次改革关键的内容。因为有三个理由：第一，增值税是税制改革后最大的税种，占整个税收比重的43.7%，占流转税的75%。第二，增值税是稳定的税种，所以要拿到中央。第三，在中央与地方搞分税制之前，仅流转税就有几百个，十几种税率。朱镕基在听取财政部和税务总局的改革汇报后，提出中央与地方共享税的税种，其中增值税是最大税种。切入点在增值税的增量分成比例上。他提出了“高、中、低”三个分成比例，既“二八”、“三七”、“四六”的设想，请方案小组算算账，核心原则是“保地方利益，中央财政取之有度”。

8月31日，朱镕基总理要财政部拿出“高、中、低”三个测算方案。在总理办公会讨论时，只有个别人认为，要借分税制改革之机中央多拿一些，选择“高”方案，但大多数人不同意;也有个别人同意“低”方案。“高”、“低”两个方案很快就被否决了，更多的人倾向“三七”开的“中”方案。最后交给中央政治局讨论时确定分成比例为75：25方案。刘仲藜谈到：

1993年设计分税制改革方案时，恰逢我国经济过热，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重。在经济环境并不宽松的情况下，既要达到提高“两个比重”的目标，又要致力于改善宏观环境。因此，在划分税种时是费了一些心思的：明确将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济，将主要来源于这些领域的税收，如营业税等，划分为地方税;为淡化地方片面追求GDP，防止地区封锁，减少重复建设和盲目建设，将国家控制发展的一些消费品实行消费税，而消费税100%归中央;当时最红火的加工制造业的流转税，改革前主要属于地方税源的增值税，实行共享税，中央地方“七五、二五”分享，中央拿大头;同时，为体现资源国有，国家要保留对资源税的分享权，考虑到大部分资源集中在中西部地区、资源大省一般都是财政穷省，大部分资源税全部留给地方，个别品种如海洋石油资源税划归中央。

3.税收返还

税收返还制度是实行分税制得以按时、顺利实施的关键性一步。税收返还就是保地方的既得利益，特别是保某些经济发达地区的既得利益。在不伤害他们利益的前提下，让他们接受分税制的实施方案。不过，中央在税收的增量部分能够多拿一点，逐步增加了中央的财政收入比重，可以说是“两全其美”。

税收返还制度中以哪年为基数是个关键。对此发生了不少争议，制定政策的人和决策者也花费了好多脑筋。朱镕基总理在江苏调研时指出：

中央通过这一返还、转移后，就有这样一个宏观调控，调剂全国的经济状况，保证国家的统一。中央考虑改革方案是采取渐进办法，逐步到位。第一步，建立分税制。这个机制不建立，我们就没有办法改革。从明年开始，就要把这57%收到手里来，这就叫分税制实行了。但是，原来只收28%，现在一下收到57%，多收1000多亿，我还得把现在多收的再返还地方。但是机制建立了，机 构分开了，税种、收入分开了。过去以1992年为基数，现在以1993年为基数，等于说1993年收的全部返还你，中央没多拿一分钱，跟旧体制一样，但是1993年中央收多少钱基数就出来了。明年开始实行分税制，不能按明年增值税的3/4返还给你，而是按今年的基数。现在有两种方式可以考虑：一种是返还增长比例，是按中央财政收入的增长比例一半来返还。一种是增值税本身的增长比例的一半返还。意思是从增量中多拿一点，这样一年挖一点，到2000年，中央就可以从现在的财政收入占28%的比例跳到57%。现在定这个比例几年内不能改， 不然这个立法就没严肃性，不利于调动大家的积极性。这一点讲清楚了，就把过去的怀疑消除了。

刘仲藜部长谈到：

这次分税制方案的设计原则之一，是保地方1993年既得财力。以1993年为基期年计算，消费税上划的部分，增值税的75%部分，减掉分税后中央下划给地方的收入，即中央净上划部分当年通过“税收返还”方式返还地方，以后年度按照一定比例增长。这样，假以时日，在以后的收入增量分配中，中央财政比重逐年提高，地方逐年减少。

4.税收返还增量如何确定

中央给地方的税收返还是否增长，如何增长，是能否调动中央和地方两个积极性的关键。其中税收返还，以一个基期年为基础，中央从地方净上划的两税收入全部返还地方作为地方税收返还的基数。同田时，根据财政部分税制的设计思路和朱镕基同志的有关指示精神，给地方税收返还数应该是增长的，那么如何来确定它的增长量?

曾经参加这个决策过程的刘克崮同志回忆说：

在1993年8月初，北戴河会议头两天的一个晚上，刘仲藜、项怀诚、谢旭人、姜永华和我，还有地方预算司的一两个小伙子，一起研究分税制方案时，讨论到中央给地方的税收返还是否应该增长、如何增长的问题。大家都认为税收返还应该是增长的，这样问题就集中到如何确定税收返还增长量上。大家一起回顾了对少数民族地区的财政体制变化的一段历史：在80年代实行财政包干制时期，中央财政对少数民族地区实行过年增长10%的财政补助政策，几年下来因中央收入年增长率不过5%左右，无法承受，就取消了这个政策，变为定额补助。对此，少数民族地区意见很大，要求中央予以调整，恢复补助递增的办法。但当时财政部尚未找到解决这一矛盾的办法，拖了下来。这与分税制设计中遇到的“返还”是定额、“死面”的，还是增长，“发面”的，是同一个问题。如何解决这难题呢?我提出了一个“挂钩”的方法，并在小黑板上画了一个示意图，其核心是将给地方的“税收返还”的增长率与上划中央“两税”的增长率挂钩，将地方“税收返还”的增长率控制在中央“两税”的增长率之下，确定一个系数。讨论中，大家又提出可以与上划中央两税增长率挂钩，也可以与全国两税或其他指标的增长率挂钩。具体系数，大家最初的建议是1：0.5，财政部向会议汇报时提出过1：0.3，经讨论，会议最后定的是1：0.3。这个方法乍一看并无稀奇，但仔细算一下就会发现，返还地方的增量在总增量中的比重逐年递减。这不仅是因为两个增长率是一大一小，更因为两个分母除第一年是一样的，以后却是不一样的，且大小差是不断地扩大的。财政部的工作团队依靠集体的智慧在北戴河的深夜悟出了“系数挂钩”这个技术方法，破解了分税制方案设计中税收返还必须同时满足“分税”、“存量不动”、双方都是“发面”、中央比重应不断加大四项约束条件这一难题。

接下来是系数与谁挂钩的问题。

1993年8月8日上午，朱镕基副总理在北戴河听取了财政部汇报。据地方司关于分税制大事记中记载，朱副总理在听取汇报后指出：

中央要转移支付，补贴700亿元给地方返还。这样，中央财政还差900亿元，只好我来发国债，中央背了。但我要有个约束，今后只给700亿元。考虑到通胀因素，指数化，按各地实际通胀率，第二年补上，这是个硬约束。刘仲藜同志汇报，按通胀率恐怕不行，可以考虑按中央财政的实际增收比率系数化、指数化来确定，也可以，请你们研究。

于是，财政部下午召集会议研究系数跟谁挂钩的问题。

8月8日下午，北戴河财政培训中心。刘部长、项部长召集会议，研究讨论系数与谁挂钩问题。参加会议人员有谢旭仁、刘克崮、姜永华以及地方司体制小组全体同志。会上谢旭人建议返还系数与中央增长率挂钩；刘克崮建议与全国增长率挂钩;姜永华建议与地方各地区增长率挂钩。

会上决定对地方返还系数与中央增长率挂钩，会后改为与全国增长率挂钩，即后来85号文件中确定的与全国平均两税增长率挂钩。

1993年12月25日，国务院颁布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中对系数问题这样规定：

为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税一中央下划收入)。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

用公式可以表示为：

某年某地区应得中央税收返还额=上年中央对该地区的税收返还额×(1+该地区本年“两税”递增率×0.3)

税收返还额=(产品税、增值税、烟酒专项收入、批发和零售营业税总额一转特产税和屠宰税部分)×消费税转换比例+(产品税、增值税、烟酒专项收入、批发和零售营业税总额-转特产税和屠宰税部分)×增值税转换比例×75%+批发和零售营业税×75%+工商统一税转消费税收入+工商统一税转增值税的收入×75%+茶叶、原木、盐、临商等转入增值税收入×75%+地方金融企业所得税+证券交易税50%一中央下划收入一联合矿山新增资源税×75%-卷烟应上解中央的收入

分税制改革在承认和保证既得利益的原则下，确定给地方的税收返还基数，以后每年以上年返还数为基数，再乘上一个增长率，增加对地方的返还量。这个增长率按中央“两税”增长率的1：0.3系数确定。地方的消费税和增值税的实际增长中央拿走其中的0.7，地方拿0.3。时间越长地方拿的越少，按照公式计算，最后趋于无限小，但是永远不相交。分税制实施10年后，现在地方在当年增量中的份额已经拿不到1：0.3，现在大概只有0.1左右。

对此，时任财政部长的刘仲藜在回忆中颇有一丝得意。他说：

1997年4月，地方司在办理决算前夕，向部党组提交的报告中“关于1：0.3问题”提出的“要求补到全国平均水平”，财政部党组批准，后向中央汇报。就这一问题、地方司司长姜永华陪同刘部长向朱镕基做过办理结算专题汇报，此方案得到朱总理的批准。

刘仲藜在回忆里说：“于是这财政部又出个政策，你下降快的，要补到全国平均水平。当时中央财政拿出3个多亿，把一些省份补到平均水平。各省对此反映很好，说这样很公平，让人服气。”

项怀诚对系数的确定也有着深刻的感受，并将此作为分税制改革能够成功的一条重要原因来看待。他认为这样“既保证了中央“拿大头”，也照顾了地方利益，所以大家都很高兴地接受了。这是改革的一条重要经验：改革不能唯利是图，一定要站得高，一定要照顾地方的利益。”

在这个问题上，项怀诚部长还讲出了一个非常生动的、很少有人知道的故事：

再给你们讲个花絮。朱镕基总理领着我们去摘分税制改革，去各个省交换意见。那时总理的精力真好，当时已66岁。到了晚上，还经常跟我们一起算账。刘克崮，当时是财政部税政司司长，是一个很有观点的人，敢于坚持自己的意见，经常跟朱总理辩论，有时吵得总理都烦了。有一次，刘克崮讲自己的观点，朱镕基总理听得不耐烦了，他就在黑板上写了一个数学公式：a2-b2=(a+b)(a-b)，他敲着黑板说，刘克崮，这个你懂吗?当时谁也没有想到总理给出了一道数学的题目，当然大家也都知道这个公式。镕基同志敲着黑板说：我告诉你，这叫做分配率”。怎么分配?中央和地方之间怎么分配?这个公式你学过没有?刘克崮还要跟他争辩，我那时是副部长，是刘克崮的顶头上司。我踢了踢他的脚，示意他不要再说了。从这件小事反映出，当时的领导和干部之间谈论问题时，大家可以充分发表意见。下面的同志也不是唯唯诺诺，领导说对就点头称“是”。这么大的改革，如果都以领导说的为准，认为领导的话都是正确的，都赞成，那还有什么摘头。

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精心组织起草《决定》

1993年8月15日上午，财政部召开部长办公会议，刘仲藜部长传达了北戴河会议精神，明确了财税体制改革领导小组的领导分工，并成立了流转税改革、国家与企业分配关系改革、分税制财政管理体制及预算编制改革、总体方案起草和宣传五个专题研究小组。

当时负责文件起草工作的财政部综合司副司长谢旭人回忆：

我参与总体方案起草组工作，具体负责汇报材料、主报告起草等工作，还有项重要任务，就是根据党中央、国务院审定的改革方案，起草《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的代拟稿。

分税制是我国财政管理体制的一次历史性突破，对如何起草好这个《决定》的代拟稿，起草组深感使命光荣、责任重大。在部改革领导小组领导下，我们全力以赴地投入到紧张的文件起草工作中。首先整理了中央领导关于分税制财政管理体制的一系列重要论述，财政部党组对财税改革的具体指导意见，以及国家税务总局关于税制改革的原则方案等资料，并认真学习、深刻领会，指导文件起草t2工作，努力使文件代拟稿能全面准确地体现这些思想、观点和要求。在3个多月时间里，部党组和改革领导小组多次召开会议对《决定》代拟稿进行讨论，明确文件指导思想、主要内容和基本框架。起草组据此多次对代拟稿进行修改完善。经过反复推敲，数易其稿，终于形成了《关于实行分税制财政管理体制的决定》代拟稿，经部党组审议通过后上报国务院审定。

1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行。至此，分税制财政管理体制改革正式出台。

4

分权、分税、分机构

关于分税制的内容和特点，有不少精彩的总结。当时负责起草文件的谢旭人介绍：

分税制财政管理体制实际上是一种分税分级的财政管理体制，《决定》主要有四部分内容。第一部分，分税制财政管理体制改革的重大意义。第二部分，分税制财政管理体制改革的指导思想。包括正确处理中央与地方的分配关系;合理调节地区之间财力分配；坚持统一政策与分级管理相结合的原则;坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。第三部分，分税制财政管理体制的具体内容。包括中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分;中央财政对地方税收返还数额的确定;原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理等。第四部分，配套改革和其他政策措施。包括改革国有企业利润分配制度;同步进行税收管理体制改革等。

亲自参加分税制方案设计和推行的刘克崮有一个高度精练的概括。他总结说：

分税制改革具体内容可以用六个词来概括，“分权、分税、分机构”，“返还、挂钩、转移支付”，前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。

“分权”定支出，是划分明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。

“分税”定收入，是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税，如消费税、关税等;将税源分散、适合地方征管的税种划为地方税，如营业税等;将与经济发展直接相关的主要税种和具有特殊性的税种划为中央与地方共享税，如增值税。

“分机构”建体系，是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构， 分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。

“返还”的目的是实现改革“保存量，调增量”的原则，确保地方既得财力。将实行“分税”办法后，1993年中央从地方净上划消费税全部和增值税75%中的一部分全额返还给地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。

“挂钩”的作用是使中央给地方的税收返还数与中央所得“两税”的增长同向不同步，既让地方“返还”增长，又逐步提高中夹的比重。1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均每增长 1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%的比例系数确定。

转移支付”是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力，不断加大对落后地区的转移支付，能缓解区域经济社会发展的不均衡，促进地区间协调发展和国家整体的和谐与安定。

分税制实行后，原来的征税机构一分为二，分为国税局和地税局，国税局管中央税收，地税局负责地方税收，这在新中国财税史上还是第一次。

时任国家税务总局党组副书记、国家税务总局副局长的项怀诚说：

新的工商税制执行以后，中央和地方实行分税制，按照中央的要求税务系统要分设，原来一个税务系统一分为二，一个直属中央，由中央直接管理的国家税 务局系统;一个是归地方政府管理的地方税务局系统。严格地说，这是中国税务史上的第一次。 回过头来看，中央政府和地方政府在处理税务分家问题上是非常谨慎的，税务系统内部也非常通情达理。分家很容易造成矛盾，瓶瓶罐罐，油盐酱醋，财产物资，争多论少，引起争执也在情理之中。但这次税务分家应该说非常顺利，个别地方有点小意见难免。分设以后当然也有一些问题，但事实已经证明，分设以后对于加强税务工作起了非常好的作用。特别是以前对地税的小税种不大重视， 因为以前税务局往往就盯住几个大税种，对小税种难免不够重视。后来有了地税局以后，不得不重视小税种，不重视小税种就没税了，这方面的作用非常明显。

分设的最后期限是8月15日。实际上在分设问题上地方政府是有一点保留的，比较有代表性的是上海、浙江和海南。这件事情应当是要统一的，但中国之大也不要强求大一统，有个别省市保留一点它们自己认为比较好的管理方式也不见得就是坏事。这就是从实际出发，通情达理，通过实践来总结经验。后来全国基本上都分设了，但是上海保留了一点上海特色，浙江保留了一点浙江特色。从后来十几年的历史来看，这两个省市的税收征管工作没有削弱，税收增长率始终比较高。税收永远不可能完全收上来，但是这些年来，不管上海也好，浙江也好，这两个地方的财政收入在全国各个省市属于增长比较快的，高于平均水平。所以在国地税分设问题上也不能一概而论，当然也有人说分久必合，合久必分，这是见仁见智的事。我觉得各有利弊，不要简单而论，由历史鉴定。

事实证明，中央关于分设两个税务机构的决策是完全正确的。它对于保证分税制财政体制的实施，正确处理中央和地方的财政关系，调动两个积极性，至关重要。国税、地税两个税务机构分别承担中央和地方税收的征收管理，职责清楚，责任明确，更有利于改进征管，提高征管的质量和效率，减少税收流失，保证中央和地方两级财政收入的稳定增长。

国家税务总局税收研究所所长刘佐，对分设征税机构作过重点的论述。他曾讲到国税局和地税局分设的经过是：

1993年7月22日，国务院总理办公会议提出，要加快财税改革体制的改革，实行分税制，并相应成立中央的税务局和地方的税务局。

1993年8月下句到9月上旬，国务院总理办公会议、国务院常务会议和中共中央政治局常委会议先后审议并通过了国家税务总局起草的税制改革方案，该方案中提出，适应实行分税制的需要，组建中央、地方两套税务机构，争取于1994年完成组建工作。原则上现有的税务机构是未来中央税务机构的基础。

同年11月16日，国务院发出了《关于组建国家税务总局在各地的直属税务机构和地方税务局有关问题的通知》，要求各地立即成立国家税务总局在各地的直属税务机构和地方税务局组建筹备组，在国家税务总局和地方政府领导下，统一负责组建两个税务机构的有关工作。

根据国务院上述通知的规定，国家税务局系统实行国家税务总局垂直领导的管理体制，省、自治区、直辖市设分局，命名为“国家税务总局××分局”；地(市)设中心支局;县(市)设支局;税务所(征收处)按经济区划设置，为支局的派出机构。省级分局局长由国家税务总局任命，省以下各级局长、所长由上一级国家税务局任命。国家税务总局在各地直属税务机构的人员编制由国家税务总局报中央机构编制委员会审定。各地设立的地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。地方税务局命名为“xx省(自治区、直辖市、地区、市、县)地方税务局”，其局长人选由地方人民政府征求上级国家税务局意见以后，按照当地审批程序任命。地方税务局的人员编制由同级人民政府核定。在1994年1月1日实行分税制以后，两个税务局组建完成以前，两个税务机构的工作在组建筹备组统一领导下开展，业务人员分开，收入分别入库，行政、后勤及原有的经费渠道暂不改变。

同年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年起各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制财政管理体制。从1994年1月1日起，在现有税务机构的基础上，分设中央税务机构和地方税务机构。关于税收征管管理范围的划分，决定中规定：中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库；地方税由地方税务机构负责征收。由于工作衔接等方面的原因，这一规定与同年12月9日国务院办公厅文件规定的两个税务机构的税收征管范围发生了矛盾，一度引起了两个税务机构在涉外税收、集贸市场税收和个体税收等问题上的争执，直至后来国务院出面多次协调，才使问题得以解决。

根据各地提出的关于改变省以下各级国家税务局名称的建议，经国家税务总局请示，中央机构编制委员会办公室和人事部研究同意，国务院批准，1994年6月7日，中央机构编制委员会办公室发出通知，将国家税务总局设在各地的税务机构改称“××省(市、县)国家税务局”。

到1994年9月底，全国有29个省、自治区、直辖市组建了国家税务局和地方税务局，西藏自治区只设立国家税务局。到同年底，全国有27个省、自治区、直辖市基本完成了地、市、县税务局和税务所的分设组建工作。

在紧锣密鼓中，分税制方案出台了，下一步就要在全国实施，会不会遇到阻力，有预料到的，也有预料不到的。

分税制改革的推行(1993年)

说分税制方案设计难，但没有想到推行分税制方案比设计更难。为了求得地方政府的支持，使分税制能够按中央的计划按时出台，朱镕基副总理先后带领60多人组成的大队人马，昼夜兼程，“游说”四方。人员中主要是财税系统的同志，有刘仲藜部长、项怀诚副部长、地方预算司司长姜永华，税政司司长刘克崮等，其余有体改办、国家税务总局及银行等部门的同志。这支队伍分9站走了17个省、市、自治区、直辖市。由远及近，第一站是海口，最后一站是河北。

从1993年9月9日到11月21日两个多月的时间，在70多个日日夜夜里，他们首先是充分听取各省同志的意见，做调查研究，与省里认真细致地算财政体制账。每到一个省，了解历史上多次体制变更状况，另外按照实行分税制后的10年，预测中央从地方拿多少钱、占地方税收的比重。这种预测的结果，决定对分税制切割线的确定。中央既可以拿到必要的增量，又要考虑到地方的承受力。

与每一个省份谈判，中央的同志无不苦口婆心，一方面晓之以建设社会主义市场经济之“理”，动之以顾全大局向前看之“情”，千方百计说服所有省份拥护分税制改革。在这两个月里，中央原定的分税制方案在地方政府的强烈要求下不得不作出一系列调整、妥协与让步。但实行全国统一分税制改革的大原则，始终没有动摇。

在与地方政府面对面谈判，相互“博弈”中，酸甜苦辣是圈外之人难以想象的。

项怀诚部长回忆说：

朱镕基第一次决定去是9月初，即1993年9月4日。当时丹麦王国的财政部长正在中国访问。9月4号晚上，刘仲藜部长在钓鱼台国宾馆的15号楼请他吃饭，让我作陪。那天下午，朱镕基总理的办公室主任给我打了一个电话说，镕基同志说，这个财政部长他也认识，你们请他吃饭，镕基同志也参加。这下就变成国务院常务副总理请客了，请客地点也换成了18号楼。吃完饭，送走客人后我们和镕基同志一起出来，在大厅里，镕基同志说：过几天，到海南、广东，听取地方同志的意见，你们两个谁跟我去啊?我说：让仲藜同志陪你去吧。他说你们定吧，谁去都行。所以朱镕基走了十几个省，进行谈判的第一轮，是刘仲藜同志陪他去的。从第二轮开始都是我陪他去的。

为什么这样兴师动众?项怀诚部长深有感触地讲到：

分税制的实施远比制订方案要复杂，因为它涉及地方的利益。当时中央财政收入占整个财政收入的比重不到30%，我们改革以后，中央财政收入占整个国家财政收入的比重达到55%，多大的差别！所以说，分税制的改革，必须要有领导的支持。为了这项改革的展开，朱镕基总理亲自带队，用两个多月的时间先后走了十几个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作。当时各个有关部门也都派人参加了。朱镕基总理那时讲，财政部想去几个人就去几个人，他们不受限制。当然，最后我们财政部也就去了3、4个人。每次都调用专机配合这次调研。朱镕基同志后来在一次会议上曾经说过，那次我带着同志们到全国二十个左右的省去调查研究和谈判，是东奔西走，南征北战，苦口婆心。那时，为什么要花这 么大的力气，一个省一个省去跑呢，为什么要由一个中央常委，国务院常务副总理带队，一个省一个省去谈呢?因为只有朱总理去才能够和第一把手市委书记、省长面对面地交谈，交换意见。有的时候，书记、省长都拿不了主意的，后面还有很多老同志、老省长、老省委书记啊。如果是我们去，可能连面都见不上。

刘克崮激动地说：

财税三大改革内容多、动作大，涉及各方面利益。因此朱镕基同志在北戴河会上就提出要到各地方宣传解释。中央常委会9月3日通过改革方案后，一些地方反映强烈，认为这个方案比较“紧”，并有一定的抵触情绪。朱镕基同志果断决定，立即带领中夹各有关部门负责同志奔赴地方，与地方党政要员对话，宣传改革意义，说明改革方案，听取意见，改进完善。

朱镕基同志亲自带队，从1993年9月9日到11月21日的74天时间，先后分9站走了广东、新疆、辽宁、山东、江苏、上海、河北等17个省、市、自治区(包括计划单列市)。我先后陪刘仲藜(海南、广东)、项怀诚(其他各省)，全程随镕基同志参与了这次重要的宣传调研工作。镕基同志和地方党政要员的谈话有29次之多，面对面地算账，深入细致地做思想工作，宣传改革精神和内容。

让我们看看朱镕基副总理率领的队伍走过的艰辛历程

1F

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上传达了党中央、国务院对分税制改革的想法。8月30日，中央拿出了分税制改革的第一个方案，9月2日中央政治局常委会议讨论通过。没有想到，消息不胫而走。

很快，朱镕基剧总理就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。广东两位主要负责人找到朱镕基，谈了两个多小时。他们心情沉重地问，广东的特殊政策还要不要实行?如果包干制取消，我们还要不要在20年内赶上四小龙”？他们认为，如果按财政会议上所提出的办法，广东就什么大事也不能干了。

除了广东之外，还有的省长私下说，以后我们要到朱镕基那里领工资。

这样的情况并没有出乎朱镕基副总理所料，但没有想到下面的反映来得如此之快。这位睿智的国家领导人，立刻感到问题的复杂化，如果不立即行动起来，到地方上做解释，推行分税制的阻力就会更大。

2F首飞海南

1993年9月9日，大队人马出发，第一站是海口。为什么先到海南?因为当时洋浦开发区举行封关仪式，邀朱镕基出席。但是，朱镕基并没有参加招待会只是去开发区看了看。参加谈判的有关人士介绍说，朱镕基去海南不是主要目的，他是冲着广东去的，因为海南收入少，无足轻重，先到海南是为迎接广东“谈判”的“练兵”。

1993年9月1I日，朱镕基在海南省开门见山地讲：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政日子过不下去。”

果然，两天的工作进展比较顺利。中央与海南都认为改革是必须的，不能错过机会。而且也认为，改革对海南的特殊政策没有影响，海南的利益基本上也没有受到影响。如果按照增值税年均增长30%计算，受影响的只有3~5亿元。除了提出要保1995年的基数之外，海南省没有提出更多的要求。

刘克崮回忆说：

第一站去的是海南，专机一起飞，朱镕基同志就对全体人员发表了重要讲话，强调了这次改革意义重大，本次出行目的就是向地方做好解释宣传工作，听取意见，搞好方案。还向随行同志约法三章：一是不要盛气凌人，虚心听取意见，耐心解释改革方案;二是不放弃每一个细节，细致地摸清地方的具体困难是不参观游览，不到外面住宿，不接受任何吃请送礼，一个包、一个扇子都不要拿。

3F广东是关键

广东省不赞成实行分税制，能不能说服广东，关系到分税制推行的全局。

朱镕基一行来到广东，刚刚落脚马上就接见省委、省政府领导。省里同志明确表示不同意搞分税制。

9月13日上午召开大会，广东省的五套班子人员全部参加，有些地市委部分领导也参加了会议。朱铬基先向大家宣布中央决定，开门见山地说：这次我与铁映同志带领有关部委的同志来广东，是受江泽民同志、李鹏同志委托来的，是来向同志们传达、介绍党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容，同田时与广东同志一起就落实改革方案进行商量，一起算账。朱镕基详细给省政府官员介绍了分税制改革方案，特别提到广东对分税制方案了解的信息不确切，指出现在的方案与财政工作会议时已经有很大变化。他讲了四个问题：为什么要实行分税制改革；分税制是什么内容、如何搞;分税制改革是否损害了地方利益;实行分税制广东到底要吃多大亏。所有人都在认真地听，快速地记。

不出所料，广东省给朱镕基连着出难题。第一道难题是：广东分税制后追不上“四小龙”怎么办?晚饭前，朱镕基把财政部部长及地方预算司司长叫到他的房间，手上拿着广东省给他的两张表格，核心内容是包干体制10年不变。实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿走1000多个亿。他表情严肃地说：“看来分税制是搞不下去了，将来拿地方这么多的增量，如果广东搞垮了，追不上“四小龙”，就成了咱们的罪状。”说完，他焦急地在房间踱步。

地方司司长姜永华对朱镕基说：“按照已经修改好的方案，广东账口径不对，因此误差很大。”因为分税制已经确定增值税中央和地方按75：25分成，并会给地方一个增长率，分税制中央会从广东多拿一些财力，但是将营业税留给地方也会给地方带来相应的增量。

朱镕基要求当晚作出10年两种体制的测算账。9月的广州仍那样闷热潮湿，北京来的人全部住在珠岛宾馆。已经是凌晨1点，朱镕基还在等着出结果。做两种体制10年税收测算，大大小小税种加在一起，非常不易，随从人员一夜未眠，直到早晨开会之前才算出来。最后测算的结果，中央从广东所拿财力少了300多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。这时，朱镕基才放心地笑了，因为这样就不会因此影响广东的开放和追赶“四小龙”。

广东省又提出四条意见。核心是要求以1993年为基数。他们认为，小平同志南方谈话是1992年上半年的事了，下半年经济发展起来，反映到财政收入上是1993年的事情。假如以1992年为基数，小平同志南方谈话成果都没有包含在内，这怎么行?他们坚决要求以1993年为实行分税制的基期年。

不过朱镕基心里早有准备。他来广东之前请示了江泽民，江泽民决心已下：搞分税制是中央的决定，不能再讨论是不是实行分税制的问题。朱镕基在一次内 部会议上说，只要广东同意搞分税制，分开征税，这一条定下了，有些地方做些妥协有好处，大家思想愉快，不然改革搞不好。

9月14日下午，朱镕基明确表态，对于广东提出的四条，可以同意两条，否定两条。他在讲话中说：

第一条，他们要求按1993年做基数，我赞成。因为我们一再讲，保证目前既得利益，这就是1993年吗。以1993年为基数，道理上说得过去，当然中夹少拿一点。以1993年做基数，全国各省都会欢迎的。第四条，他们要求中央对重点建设一视同仁。我说了，不仅可以一视同仁，而且可以照顾。有人说这是空头支票，但总不能叫我签字画押啊。

第二、第三条不能同意。税制改革、分税制改革后，增值税分成比例全国必须统一，广东不能另立比例。第三条提出要按广东的中央收入增长率来确定返还数增长率，这一条也不能同意。

这时出现了一个小插曲。朱镕基提出可以以1993年为基数时，财政部长刘仲藜和副部长项怀诚都不同意。他的理由：第一，认为只能以1992年决算为基数。因为谈判时间是1993年9月，还有3个月才作决算，数没有出来，以1993年为基数，账不好算，到1994年4、5月份才能算清楚;第二，有个很大的问题是各个省要做手脚，基数的东西历年来都是历史的，从来没有预知的、将来式的。1980年是按1979年底的电报数为基数的，1985年那次是按1983年的决算数为基数的。以前都是静态基数，这次竟然弄了个动态基数。

朱镕基指着项怀诚说：“老项，你们财政部不就是以基数治天下吗?你这些东西我耳朵里的老茧都听出来了。”

对刘仲藜、项怀诚来说，尽管有他们自己的看法，但是他们还是接受了总理的意见。因为，他们还面对着最大的未知数，即广东到底能否同意实行分税制改革。10年之后，项怀诚回忆说：“我这人不是谦虚的人，但是我还是钦佩朱镕基，他是有政治魄力的。”

第二天的会议上，尽管朱铬基没有给广东最后的保证与许诺，他只是表明他同意以1993年为基数的个人意见。1993年9月29日中南、西南10省领导参加的会议上，江泽民总书记代表中央正式宣布以1993年为基期年。

事情到这里好像就应该结束了，但没有想到，9月15日，广东再次提出要不要取消包干制、实行彳分税制的问题。朱镕基回答说：

至于广东是否继续实行包干体制，没有授权我在这里研究这个问题，不能在这里讨论包干问题，不然我可回不去了。我想，我们搞分税制应该比包干制好，不然就倒退了。

最后，广东终于答应实行分税制了。谈判打了个平手，中央财政从广东拿回来的钱相当于包干体制下上缴的两倍，让广东高兴的是以1993年作基数。事后， 朱镕基在评价广东时说：总体上讲，广东的同志最后顾全大局，牺牲自己部分利益，也是为了要发展中国经济，完成党中央交给的任务。

刘仲藜对当时谈话的情景记忆犹新，他语气肯定地说：

项怀诚部长深有感触地说：

这轮谈判很重要啊！海南是练兵，真正的“血战”是在广东。果然，一到广东就被顶住了。朱总理开玩笑说，(对我们)没好脸色啊！广东当时提出来两个要求，其中最主要的是当年收入为计算体制的基数，不同意以1992年为基数，要以1993年当年为基数。可这当年还没有结束呢，当时只到了9月份。对这个要求，我们这些搞业务的当然不赞成，刘仲藜部长也不赞成。于是就汇报到了中央常委，最后中央常委决定以当年为基数。我那时老实说是有保留意见的。因为基数是他的，就全是他的，以后年年都是他的。在财政系统，基数是很重要的。朱傛基总理就曾经跟我开过玩笑：“老项，你有什么本事，你不就是以基数治天下吗，除了基数你就是系数，还有什么?”

中央决定了以后，我们就坚决执行。我们两个对于执行中央常委的决定是没有问题的，就是有担心。担心什么?担心地方弄虚作假，担心钱在1993年都收光了，都成了地方政府的基数了，以后年年要给它。担心无以为继了，担心今年收入上去了，明年又下来了，我们怎么办?实际上，9月份以后确实出现了这些情况。在那一年，拖欠了多年的欠款，都收上来了。一些地方党政领导亲自出马，贷款交税，造成了1993年后4个月财政收入大幅度增加。那时的财政收入每年增长的幅度是很低的，每个月增长的幅度也是很低的，就是增长个3%到5%左右，能够增长6%就很了不得了。到9月份以后，增长幅度马上就上来了：9月份增长29.6%，10月份增长43.9%，I月份增长39.6%，12月份增长164.1%。那一年财政收入增收了866亿元，其中后4个月增收了861亿元。所以说，以当年基数的政策确定以后，地方财政狠抓了一把，其中违反政策的地方是不少的。在“七五”时期，财政收入平均每年增长只有200多亿元。中央政府每年可动用的新增财力也就是百把十亿元，那个时候的总理、财政部长很难当呀！现在的财政收入，一年增加几千亿、上万亿，这在当时是不可想象的。

刘克崮也是当时在广东谈判的见证人。他补充说：

最关键的一站是广东。广东的承包制一直开展得不错，因此对分税制抵触较大，要求继续实行承包制。经我们反复沟通解释，他们接受了方案，但提出了两个特殊要求：一是关于基数问题，我们最初的建议是以1992年为基数，广东省提出要以1993年为基数;二是希望原有的减免税政策取消后，增加的税收，不参与收入分配，留在地方。后面这个要求中央做了让步，同意5年内留给地方。争议最大的是基数问题，刘仲藜和项怀诚两位部长都不同意1993年为基数，主要原因是财政从未以未发生的数为基数，担心地方在数字上弄虚作假。我也提出了即便以1993年为基数，也应该按照1993年1~9月份实际情况换算为全年收入的建议。但是，为了最大限度地争取地方对改革的支持，朱镕基同志同意了广东省的要求，把1993年的收入数作为基数。由此带来了各地与中央在1993年后4个月的争基数和1994年的保基数的“博弈”。1993年后4个月的地方财政收入急剧上涨，分别比上年同期增长60%、90%、110%和150%，带动全年地方税收增长了50%~60%。1994年1月税收同比增长6%，2~4月增长率逐月下降。为防止出现1994年全年税收负增长的窘境，财政部在春天紧急召开会议研究对策。由开始对1993年基数挤水分到采纳翁礼华同志的“同心同德向前看”的思路，确定了以各省1993年“两税”增幅的L/3为本省1994年“两税”增长目标，完不成的扣减返还基数，完成的按1：0.3正常返还，超额完成的按1：0.6奖励返还。通过这一超长的智慧，缓释了1993年超常基数的后遗症。事后评说，我认为让基数、保改革是正确的，代价的大小是难有客观尺度的。

在双方的“博弈”中，首先是中央让步，答应了广东提出的一切要求，求得了广东省委和省政府对分税制的认可。不管采取什么办法，有时候推让也是一种胜利。广东保自己的既得利益，中央保全国的大局，各得起所。亲身经历者认为在推行分税制中，保既得利益是一条成功的经验，今天的人听了以后无法理解，当事者明，不当事者惑。

(本文摘编自刘克崮，贾康 主编/经济科学出版社出版的《中国财税改革三十年亲历与回顾》一书，标题为编者拟加)

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