紀念改革開放40周年｜回顧分稅制改革決策（上）

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稅制財政體制雖然在20 世紀80 年代末就提出過， 但只是一個遠景描述，誰也說不清。 而且， 分稅制又是一個複雜的系統工程， 牽涉到部門 、 行業、 技術等各個方面，在當時來說是一個新事物。正因如此，可忙壞了各項決策者，也忙壞了財政系統的人，僅制定分稅制方案就費了九牛二虎之力。

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分稅制改革提出到方案出合曆時八載

早在1986年中國高層就有搞分稅制的動議。1987年10月召開的中共十三大通過的報告，極為簡要地提到，要“在合理劃分中央和地方財政收支範圍的前提下實行分稅制”。在分稅制改革中任財政部長的劉仲藜說回憶說：

當時分稅制只是一種理想主義的設計。在中央經濟工作會議上，政治局常委、國務院副總理姚依林提出相關設想，由於當時社會經濟環境沒有要求實施分稅制的動因，也不具備實施分稅制所要求的市場經濟財稅體制，計劃經濟下是無法搞分稅制的，所以遭到了幾個省的強烈反對，因為這直接觸及了地方的利益，因此這次嘗試沒有成功。

在回顧財政改革三十年曆程時，樓繼偉講道：“1986年分稅制改革方案未能實施成為許多人的遺憾，實際上當時社會經濟環境沒有要求實施分稅制的動因，也不具備實施分稅制所要求的市場經濟體制。”

1990年，時任國務院總理的李鵬在《關於制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃建議》中提出，要在“八五”期間，有計劃地實施分稅制。但當時，分稅制並沒有提到議事日程，還在不斷完善財政包乾制。同年，財政部提出了“分稅包乾”的體制方案。

1990年3月20日，國務院總理李鵬在第七屆全國人民代表大會第三次會議上的政府工作報告中指出：在財政體制方面，按照適當集中財力的原則，在繼續實行財政包乾體制的情況下，區別不同地區和不同情況，適當提高地方上交國家財政的數額，……積極進行分稅制的試點。

1991年4月，第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》中指出：“八五”期間，在繼續穩定財政包乾體制的同時，有條件的城市和地區應積極進行分稅制改革的試點工作。此時，分稅制才呼之欲出。

據當時的財政部綜合司副司長謝旭人回憶：

1991年，國務委員兼財政部長王丙乾同志提出要加快財稅改革步伐。部黨組決定成立一個研究起草小組，由我帶隊，張少春、謝庚、王洪等同志參加，重點研究財政體制改革問題。後來形成了一個擬上報國務院的《關於深化改革，振興財政的意見》，提出了建立分稅制財政體制的改革思路。《意見》共20條，其中在第七條“調整分配政策，理順分配關係”中建議：“加快向分稅制過渡，理順中央與地方的分配關係……根據中央和地方事權的分工，科學合理地劃分中央和地方的財政支出範圍……爭取‘八五”後期普遍推行分稅制的財政體制”。當時研究報告是在京郊的金海湖討論起草的，同志們也稱之為“金海湖計劃”。

1992年年初，鄧小平同志發表南方談話後，社會主義市場經濟登堂入室，分稅制被正式提出。1992年黨的十四大報告提出要“統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業、中央與地方的分配關係，逐步實行利稅分流和分稅制”。同年，中央選擇天津等9個地區進行分稅制試點。時任財政部長的劉仲藜回憶：

財政部門從1987年開始，曾多次推動改革財政管理體制。但是，其結果不僅沒有推進改革，反而被更不規則的放權讓利所取代。小平同志的南方談話，黨的十四大作出建立社會主義市場經濟體制改革目標的決定，使財政部門長期以來想幹的事情，想搞的改革終於可以向前推進。

時任財政部副部長的項懷誠回憶說：

1992年召開的中共十四大是標誌性的。從改革的角度來說，在這次大會上以小平同志提出的社會主義市場經濟的概念，江澤民同志闡述了我們國家經濟體制改革的目標、模式，第一次在黨的代表大會的文件中正式寫入社會主義市場經濟的理論。今天我們講社會主義市場經濟已經是天天掛在嘴上，但是當時提出市場經濟改革，卻是有劃時代意義的。

1993年5月，中央成立了十四屆三中全會的文件起草小組，第一次會議是5月30日，江澤民同志到小組作了關於十條意見的報告。江澤民同志講了十個問題，十四屆三中全會文件的最後形成，就是這十個問題，其中只有一點調整。

江澤民同志在講話中說：“實行分稅制，合理劃分中央和地方的事權，合理確定中央和地方的收支比例，目的是理順經濟關係，使經濟活動規範化……，財稅體制和金融體制改革，是發展社會主義市場經濟的要求，既符合國際上的通常做法，也考慮了中國的特點和具體情況，這樣做，有利於發揮中央和地方兩個積極性，…在處理中央和地方的關係時，中央要考慮地方的困難，地方要樹立全局觀念，全局照顧局部，局部服從全局。”

根據中央精神，財政部從1990年開始提出了分稅制財政體制改革試點方案。1992年6月5日，財政部公佈了《關於實行“分稅制”財政體制試點辦法》，選擇天津市、遼寧省、瀋陽市、大連市、浙江省、武漢市、重慶市、青島市、新疆維吾爾自治區等9個地方進行分稅制試點。雖然分稅制體制僅在少數省、市、自治區試點，但是其意義是重大而深遠的，這標誌著我國財政體制的改革又邁出了重要一步。財政體制改革實際上轉向探索適應社會主義市場經濟體制的建立和發展的軌道，為1994年正式實施的分稅制改革提供了經驗。

時任綜合司副司長謝旭人回憶說：

根據形勢發展的要求，財政部加快了對財政管理體制改革的調查研究。1993年年初，按照部黨組要求，綜合計劃司成立了調研小組，並負責研究起草有關報告。主要包括中辦佈置的“建立社會主義市場經濟財稅體制”，向中央財經領導 小組彙報有關財經形勢和財稅改革問題，以及國務院佈置的《九十年代財政改革發展與財政政策》和《收入分配關係調整中的財政政策研究》等一系列課題報告。這些報告進一步研究提出了深化財政管理體制改革的一些政策措施建議，為全面實行分稅制財政管理體制改革做了必要的準備。其中一個重要觀點認為：劃分中央與地方事權範圍非常重要，要遵循法律規範、範圍明確、兩權對稱、效率最高、分級管理的原則。合理劃分中央與地方事權必須合理界定政府職能範圍，科學區分中央與地方經濟管理權限，建立合理分工、協調統一的經濟管理體制。在此基礎上，必須再明確中央與地方財政的支出範圍，逐步建立規範的中央財政對地方轉移支付制度。另一個重要觀點是：將財政職能界定為公共保障職能、收入分配職能、經濟調控職能、國有資產管理職能，提出要充分發揮財政在社會主義市場經濟中應有的職能作用，就必須加快改革現行的財稅體制，從機制上保證財政職能的正常發揮。

為了借鑑市場經濟國家的經驗，財政部當時還組織了一些考察組到國外進行考察調研。1993年，當時的財政部綜合司副司長謝旭人帶領綜合司考察組赴澳大利亞和新西蘭。謝旭人接著說：

我們重點考察了政府事權劃分和財政轉移支付方面的做法。我們在撰寫的《澳大利亞的政府事權劃分及財政轉移支付制度》考察報告中提出，中央財政在全國財政分配中必須佔據主導地位，這樣才能通過轉移支付促進經濟落後地區的經濟社會發展;處理中央與地方分配關係要兼顧地方的積極性，並處理好地區間的關係;實行對地方的轉移支付，要逐步縮小地區間的發展差距，避免各地吃中央“大鍋飯”，解決各地最基本的社會服務問題;實行轉移支付既要有利於調動地方積極性，又要有利於加強中央宏觀調控;核定轉移支付數額要逐步引入因素法，採用基數加因素的調整辦法。為廣泛瞭解國外的做法，1993年11月12日，財政部組織召開中國政府間財政關係國際研討會。來自國際貨幣基金組織、世界銀行、澳大利亞、加拿大的專家學者，介紹了世界主要國家政府間財政分配關係，對中國實行分稅制提出了不少建議。國外的做法使我們深受啟發，比如轉移支付的規模要適當，要有明確的政策目標，並在法制、規範的前提下處理好橫向平衡和縱向平衡的關係等。

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財政部和稅務總局兩個辦公樓燈火通明

1993 年4 月 22 日 ， 中央政治局常委會專門聽取了財政部部長劉仲藜和國家稅務局局長金鑫關於財政體制改革的彙報。 4 月 26 日 ， 中央領導又專門聽取了金鑫關於稅制改革的彙報。 江澤民同志指示財政部要研究財政與稅收制度改革問題。 他指出： “現在這種包乾體制是一種不適應市場經濟的落後體制， 沒有哪一個國家是這樣搞的， 財稅體制已經到了非改不可的地步。 " 4 月 28 日 ， 中央政治局常委會正式批准了稅制改革的基本思路

那天， 中央政治局常委會後， 項懷誠回到財政部傳達了中央的稅制改革基本思路。 依據指示， 在 " 五一 ” 之前， 成立若干個體制改革方案起草小組， 其中外稅制改革小組設在財政部。 從那時起， 方案小組進駐黑龍江駐北京辦事處。

項懷誠說：

1993 年下半年， 無論財政部還是稅務總局兩個辦公樓晚上經常燈火通明 。那時已普遍使用計算機， 大大提高了效率 。 稅務總局出 了 很多改革方案， 還開 了很多座談會， 包括納稅人的 、 地方政府的 、 專家學者的 、 海外一些人的 。 就工商稅制改革聽取各方面意見而言， 這次可能是歷史上最充分的一次了 。

時任財政部地方司司長的姜永華回憶說：

分稅制的決策過程， 涉及社會經濟生活的方方面面， 中央各有關部委參與方案的調研和設計， 各級地方政府及地方財稅系統也積極配合， 向 中央決策層反映地方的實際情況和問題， 分稅制的決策就是這樣一個多方參與 、 縝密研究 、 精心測算， 不斷調整的過程 。

(一) 分稅制方案設計的基本方針與原則

1、漸進式改革

劉仲藜提出 “漸進式改革， 不要樹敵太多"， 他說：

當時朱鎔基總理想把 130 項專款並一併給整合了 ， 至少取消 100 項 。我說，朱總啊， 這個事情能否下一步再走， 同時解決三個問題， 即中央與地方， 國家與企業， 財政與各部門 的關係， 可能會樹敵太多， 矛盾太尖銳， 反而 影響改革的 推進， 建議這第三條先不要動他， 以後再搞 ， 策略上也不能夠全面出擊啊。他同意了， 先解決前兩個問題 。

2.中央拿大頭

在中央與地方的分配關係上，劉仲藜又提出“中央拿大頭”。他講到：

財政體制改革是為了解決中央和地方的關係。我們搞社會主義市場經濟，就應該按照市場經濟國家的稅收制度、財政制度的規則來做事。一般來說中央財政集中大部分收入又是中央集權制國家的常規，如法國、英國、日本等這樣的國家，法國的中央財政集中了90%左右的收入，他們省長的錢是中央開支的。美國和德國是聯邦制的，州的權力比較大，他們是另一種制度，但是中央財政收入也要佔全國收入的大頭。

分稅制財政體制改革以後的1995年、1996年，英國的金融時報先後採訪過我兩次。第一次他們問我中央財政收入比重是否過高的問題，我沒有回應他們。第二次是1996年，他們又問我說，你們的分稅制改革中央和地方的收支比重目標是多少?我告訴他們目標是中央60%、地方40%，支出是中央30%，地方70%;中央所分的60%有30%通過轉移支付補貼給地方，剩下的30%中央開支，包括外交、解放軍、武警、重點建設、中央政府開支啊、科研、航天等。他們追問我中央政府是不是拿得多了，有些地方反應中央財政拿得多了。我說這個話一定是廣東、福建、浙江說的，我說我們這60%是向國外學的，英國中央財政集中了收入的80%，我們拿得還不多，後來他們不問了。現在我們還有些地方說中央拿多了，當時我們就告訴他們中央一定集中的要多，開支要少。中央的開支不能超過30%，收入比重還不到60%只有56%或57%，我們去年是54.1%。

中央一定不要多花，應該花在援外、國防、大飛機、科技上，中紀委、人大、政協、國務院沒幾個錢。當時這個財政分配不是一個簡單的國家分配問題，財政裡面有財有政缺一不可，當時的國際背景條件就是市場經濟的，客觀上國有企業沒有解決問題，中央和地方出現了這樣的問題，這個改革你非做不可，所以提出了要改革。具體到方案設計這一步，當中還有許多爭議。姜永華等做了不少工作，地方預算司的副司長許宏才當時基本上全過程都參與了。

(二)分稅制方案的設計

分稅制方案的設計是一個複雜的工程，也是一個原則性很強的工作，設計這個方案花費了大量的人力和物力，也耗費了許多人的心血和精力。真可謂“臺上一分鐘，臺下十年功”。

時任財政部長的劉仲藜說：

1994年財稅改革涉及的內容較多，涵蓋了包括稅制、分稅制等在內的數個方面，但是核心是分稅制改革。所謂分稅制，就是在中央與地方財政分配關係上，統一按稅種劃分收入，徹底打破中央與地方一對一談判、一地一個體制的財政大包乾辦法。改革的目標就是要提高財政收入佔國內生產總值比重，以及中央財政收入佔全國財政收入的比重。只有這樣，才能增強中央的宏觀調控能力，才能維持國家的長治久安，這也是市場經濟國家的較普遍做法。但是，如何分稅，是面臨的一個重大課題。

時任地方預算司司長的姜永華說：

為了保證整個決策的科學、可靠，當時的決策參與者做了大量細緻的測算工作，地方司的全體同志在財政部黨組的直接領導下自1993年6月以來，測算了上百個數據，製作了上萬份數據表格，設計了幾十套分稅制改革方案，確保全部決策都建立在科學測算的基礎之上。

方案中涉及的中央問題很多，諸如稅種如何劃分，支出和事權範圍怎樣確定、基數的確定、稅收返還等，這些都是極其複雜的技術問題。

1.方案設計的主導思想

在分稅制方案設計中，指導思想是靈魂，它關係到方案設計的正確與否，也關係到分稅制能不能推行下去的大問題。

分稅制改革的指導思想是：正確處理中央與地方的分配關係，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長;合理調節地區之間財力分配;堅持統一政策與分級管理相結合的原則;堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。親自參加分稅制方案設計和決策的劉克崮講得非常明確。

2.稅種的劃分

分稅制改革要兼顧中央和地方兩個積極性，既確保增加中央財力，又不損害地方既得利益，這就是中央與地方“共贏”方案的設計目標。設計增值稅是這次改革關鍵的內容。因為有三個理由：第一，增值稅是稅制改革後最大的稅種，佔整個稅收比重的43.7%，佔流轉稅的75%。第二，增值稅是穩定的稅種，所以要拿到中央。第三，在中央與地方搞分稅制之前，僅流轉稅就有幾百個，十幾種稅率。朱鎔基在聽取財政部和稅務總局的改革彙報後，提出中央與地方共享稅的稅種，其中增值稅是最大稅種。切入點在增值稅的增量分成比例上。他提出了“高、中、低”三個分成比例，既“二八”、“三七”、“四六”的設想，請方案小組算算賬，核心原則是“保地方利益，中央財政取之有度”。

8月31日，朱鎔基總理要財政部拿出“高、中、低”三個測算方案。在總理辦公會討論時，只有個別人認為，要借分稅制改革之機中央多拿一些，選擇“高”方案，但大多數人不同意;也有個別人同意“低”方案。“高”、“低”兩個方案很快就被否決了，更多的人傾向“三七”開的“中”方案。最後交給中央政治局討論時確定分成比例為75：25方案。劉仲藜談到：

1993年設計分稅制改革方案時，恰逢我國經濟過熱，固定資產投資失控，金融秩序混亂，通貨膨脹嚴重。在經濟環境並不寬鬆的情況下，既要達到提高“兩個比重”的目標，又要致力於改善宏觀環境。因此，在劃分稅種時是費了一些心思的：明確將維護國家權益和實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅;為鼓勵地方發展第三產業、農業和效益型經濟，將主要來源於這些領域的稅收，如營業稅等，劃分為地方稅;為淡化地方片面追求GDP，防止地區封鎖，減少重複建設和盲目建設，將國家控制發展的一些消費品實行消費稅，而消費稅100%歸中央;當時最紅火的加工製造業的流轉稅，改革前主要屬於地方稅源的增值稅，實行共享稅，中央地方“七五、二五”分享，中央拿大頭;同時，為體現資源國有，國家要保留對資源稅的分享權，考慮到大部分資源集中在中西部地區、資源大省一般都是財政窮省，大部分資源稅全部留給地方，個別品種如海洋石油資源稅劃歸中央。

3.稅收返還

稅收返還制度是實行分稅制得以按時、順利實施的關鍵性一步。稅收返還就是保地方的既得利益，特別是保某些經濟發達地區的既得利益。在不傷害他們利益的前提下，讓他們接受分稅制的實施方案。不過，中央在稅收的增量部分能夠多拿一點，逐步增加了中央的財政收入比重，可以說是“兩全其美”。

稅收返還制度中以哪年為基數是個關鍵。對此發生了不少爭議，制定政策的人和決策者也花費了好多腦筋。朱鎔基總理在江蘇調研時指出：

中央通過這一返還、轉移後，就有這樣一個宏觀調控，調劑全國的經濟狀況，保證國家的統一。中央考慮改革方案是採取漸進辦法，逐步到位。第一步，建立分稅制。這個機制不建立，我們就沒有辦法改革。從明年開始，就要把這57%收到手裡來，這就叫分稅制實行了。但是，原來只收28%，現在一下收到57%，多收1000多億，我還得把現在多收的再返還地方。但是機制建立了，機 構分開了，稅種、收入分開了。過去以1992年為基數，現在以1993年為基數，等於說1993年收的全部返還你，中央沒多拿一分錢，跟舊體制一樣，但是1993年中央收多少錢基數就出來了。明年開始實行分稅制，不能按明年增值稅的3/4返還給你，而是按今年的基數。現在有兩種方式可以考慮：一種是返還增長比例，是按中央財政收入的增長比例一半來返還。一種是增值稅本身的增長比例的一半返還。意思是從增量中多拿一點，這樣一年挖一點，到2000年，中央就可以從現在的財政收入佔28%的比例跳到57%。現在定這個比例幾年內不能改， 不然這個立法就沒嚴肅性，不利於調動大家的積極性。這一點講清楚了，就把過去的懷疑消除了。

劉仲藜部長談到：

這次分稅制方案的設計原則之一，是保地方1993年既得財力。以1993年為基期年計算，消費稅上劃的部分，增值稅的75%部分，減掉分稅後中央下劃給地方的收入，即中央淨上劃部分當年通過“稅收返還”方式返還地方，以後年度按照一定比例增長。這樣，假以時日，在以後的收入增量分配中，中央財政比重逐年提高，地方逐年減少。

4.稅收返還增量如何確定

中央給地方的稅收返還是否增長，如何增長，是能否調動中央和地方兩個積極性的關鍵。其中稅收返還，以一個基期年為基礎，中央從地方淨上劃的兩稅收入全部返還地方作為地方稅收返還的基數。同田時，根據財政部分稅制的設計思路和朱鎔基同志的有關指示精神，給地方稅收返還數應該是增長的，那麼如何來確定它的增長量?

曾經參加這個決策過程的劉克崮同志回憶說：

在1993年8月初，北戴河會議頭兩天的一個晚上，劉仲藜、項懷誠、謝旭人、姜永華和我，還有地方預算司的一兩個小夥子，一起研究分稅制方案時，討論到中央給地方的稅收返還是否應該增長、如何增長的問題。大家都認為稅收返還應該是增長的，這樣問題就集中到如何確定稅收返還增長量上。大家一起回顧了對少數民族地區的財政體制變化的一段歷史：在80年代實行財政包乾制時期，中央財政對少數民族地區實行過年增長10%的財政補助政策，幾年下來因中央收入年增長率不過5%左右，無法承受，就取消了這個政策，變為定額補助。對此，少數民族地區意見很大，要求中央予以調整，恢復補助遞增的辦法。但當時財政部尚未找到解決這一矛盾的辦法，拖了下來。這與分稅制設計中遇到的“返還”是定額、“死麵”的，還是增長，“發麵”的，是同一個問題。如何解決這難題呢?我提出了一個“掛鉤”的方法，並在小黑板上畫了一個示意圖，其核心是將給地方的“稅收返還”的增長率與上劃中央“兩稅”的增長率掛鉤，將地方“稅收返還”的增長率控制在中央“兩稅”的增長率之下，確定一個係數。討論中，大家又提出可以與上劃中央兩稅增長率掛鉤，也可以與全國兩稅或其他指標的增長率掛鉤。具體系數，大家最初的建議是1：0.5，財政部向會議彙報時提出過1：0.3，經討論，會議最後定的是1：0.3。這個方法乍一看並無稀奇，但仔細算一下就會發現，返還地方的增量在總增量中的比重逐年遞減。這不僅是因為兩個增長率是一大一小，更因為兩個分母除第一年是一樣的，以後卻是不一樣的，且大小差是不斷地擴大的。財政部的工作團隊依靠集體的智慧在北戴河的深夜悟出了“係數掛鉤”這個技術方法，破解了分稅制方案設計中稅收返還必須同時滿足“分稅”、“存量不動”、雙方都是“發麵”、中央比重應不斷加大四項約束條件這一難題。

接下來是係數與誰掛鉤的問題。

1993年8月8日上午，朱鎔基副總理在北戴河聽取了財政部彙報。據地方司關於分稅制大事記中記載，朱副總理在聽取彙報後指出：

中央要轉移支付，補貼700億元給地方返還。這樣，中央財政還差900億元，只好我來發國債，中央背了。但我要有個約束，今後只給700億元。考慮到通脹因素，指數化，按各地實際通脹率，第二年補上，這是個硬約束。劉仲藜同志彙報，按通脹率恐怕不行，可以考慮按中央財政的實際增收比率係數化、指數化來確定，也可以，請你們研究。

於是，財政部下午召集會議研究係數跟誰掛鉤的問題。

8月8日下午，北戴河財政培訓中心。劉部長、項部長召集會議，研究討論係數與誰掛鉤問題。參加會議人員有謝旭仁、劉克崮、姜永華以及地方司體制小組全體同志。會上謝旭人建議返還係數與中央增長率掛鉤；劉克崮建議與全國增長率掛鉤;姜永華建議與地方各地區增長率掛鉤。

會上決定對地方返還係數與中央增長率掛鉤，會後改為與全國增長率掛鉤，即後來85號文件中確定的與全國平均兩稅增長率掛鉤。

1993年12月25日，國務院頒佈了《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》，其中對係數問題這樣規定：

為了保持現有地方既得利益格局，逐步達到改革的目標，中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方淨上劃的收入數額(即消費稅+75%的增值稅一中央下劃收入)。1993年中央淨上劃收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方稅收返還基數。1994年以後，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3係數確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。如若1994年以後中央淨上劃收入達不到1993年基數，則相應扣減稅收返還數額。

用公式可以表示為：

某年某地區應得中央稅收返還額=上年中央對該地區的稅收返還額×(1+該地區本年“兩稅”遞增率×0.3)

稅收返還額=(產品稅、增值稅、菸酒專項收入、批發和零售營業稅總額一轉特產稅和屠宰稅部分)×消費稅轉換比例+(產品稅、增值稅、菸酒專項收入、批發和零售營業稅總額-轉特產稅和屠宰稅部分)×增值稅轉換比例×75%+批發和零售營業稅×75%+工商統一稅轉消費稅收入+工商統一稅轉增值稅的收入×75%+茶葉、原木、鹽、臨商等轉入增值稅收入×75%+地方金融企業所得稅+證券交易稅50%一中央下劃收入一聯合礦山新增資源稅×75%-捲菸應上解中央的收入

分稅制改革在承認和保證既得利益的原則下，確定給地方的稅收返還基數，以後每年以上年返還數為基數，再乘上一個增長率，增加對地方的返還量。這個增長率按中央“兩稅”增長率的1：0.3係數確定。地方的消費稅和增值稅的實際增長中央拿走其中的0.7，地方拿0.3。時間越長地方拿的越少，按照公式計算，最後趨於無限小，但是永遠不相交。分稅制實施10年後，現在地方在當年增量中的份額已經拿不到1：0.3，現在大概只有0.1左右。

對此，時任財政部長的劉仲藜在回憶中頗有一絲得意。他說：

1997年4月，地方司在辦理決算前夕，向部黨組提交的報告中“關於1：0.3問題”提出的“要求補到全國平均水平”，財政部黨組批准，後向中央彙報。就這一問題、地方司司長姜永華陪同劉部長向朱鎔基做過辦理結算專題彙報，此方案得到朱總理的批准。

劉仲藜在回憶裡說：“於是這財政部又出個政策，你下降快的，要補到全國平均水平。當時中央財政拿出3個多億，把一些省份補到平均水平。各省對此反映很好，說這樣很公平，讓人服氣。”

項懷誠對係數的確定也有著深刻的感受，並將此作為分稅制改革能夠成功的一條重要原因來看待。他認為這樣“既保證了中央“拿大頭”，也照顧了地方利益，所以大家都很高興地接受了。這是改革的一條重要經驗：改革不能唯利是圖，一定要站得高，一定要照顧地方的利益。”

在這個問題上，項懷誠部長還講出了一個非常生動的、很少有人知道的故事：

再給你們講個花絮。朱鎔基總理領著我們去摘分稅制改革，去各個省交換意見。那時總理的精力真好，當時已66歲。到了晚上，還經常跟我們一起算賬。劉克崮，當時是財政部稅政司司長，是一個很有觀點的人，敢於堅持自己的意見，經常跟朱總理辯論，有時吵得總理都煩了。有一次，劉克崮講自己的觀點，朱鎔基總理聽得不耐煩了，他就在黑板上寫了一個數學公式：a2-b2=(a+b)(a-b)，他敲著黑板說，劉克崮，這個你懂嗎?當時誰也沒有想到總理給出了一道數學的題目，當然大家也都知道這個公式。鎔基同志敲著黑板說：我告訴你，這叫做分配率”。怎麼分配?中央和地方之間怎麼分配?這個公式你學過沒有?劉克崮還要跟他爭辯，我那時是副部長，是劉克崮的頂頭上司。我踢了踢他的腳，示意他不要再說了。從這件小事反映出，當時的領導和幹部之間談論問題時，大家可以充分發表意見。下面的同志也不是唯唯諾諾，領導說對就點頭稱“是”。這麼大的改革，如果都以領導說的為準，認為領導的話都是正確的，都贊成，那還有什麼摘頭。

3

精心組織起草《決定》

1993年8月15日上午，財政部召開部長辦公會議，劉仲藜部長傳達了北戴河會議精神，明確了財稅體制改革領導小組的領導分工，併成立了流轉稅改革、國家與企業分配關係改革、分稅制財政管理體制及預算編制改革、總體方案起草和宣傳五個專題研究小組。

當時負責文件起草工作的財政部綜合司副司長謝旭人回憶：

我參與總體方案起草組工作，具體負責彙報材料、主報告起草等工作，還有項重要任務，就是根據黨中央、國務院審定的改革方案，起草《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》的代擬稿。

分稅制是我國財政管理體制的一次歷史性突破，對如何起草好這個《決定》的代擬稿，起草組深感使命光榮、責任重大。在部改革領導小組領導下，我們全力以赴地投入到緊張的文件起草工作中。首先整理了中央領導關於分稅制財政管理體制的一系列重要論述，財政部黨組對財稅改革的具體指導意見，以及國家稅務總局關於稅制改革的原則方案等資料，並認真學習、深刻領會，指導文件起草t2工作，努力使文件代擬稿能全面準確地體現這些思想、觀點和要求。在3個多月時間裡，部黨組和改革領導小組多次召開會議對《決定》代擬稿進行討論，明確文件指導思想、主要內容和基本框架。起草組據此多次對代擬稿進行修改完善。經過反覆推敲，數易其稿，終於形成了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》代擬稿，經部黨組審議通過後上報國務院審定。

1993年12月15日，國務院發佈《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起在全國各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行。至此，分稅制財政管理體制改革正式出臺。

4

分權、分稅、分機構

關於分稅制的內容和特點，有不少精彩的總結。當時負責起草文件的謝旭人介紹：

分稅制財政管理體制實際上是一種分稅分級的財政管理體制，《決定》主要有四部分內容。第一部分，分稅制財政管理體制改革的重大意義。第二部分，分稅制財政管理體制改革的指導思想。包括正確處理中央與地方的分配關係;合理調節地區之間財力分配；堅持統一政策與分級管理相結合的原則;堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。第三部分，分稅制財政管理體制的具體內容。包括中央與地方事權和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財政對地方稅收返還數額的確定;原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理等。第四部分，配套改革和其他政策措施。包括改革國有企業利潤分配製度;同步進行稅收管理體制改革等。

親自參加分稅制方案設計和推行的劉克崮有一個高度精練的概括。他總結說：

分稅制改革具體內容可以用六個詞來概括，“分權、分稅、分機構”，“返還、掛鉤、轉移支付”，前三個是改革的主體內容，後三個是輔助措施。

“分權”定支出，是劃分明確中央和地方政府的事權，相應確定財政支出範圍。

“分稅”定收入，是按稅種劃分各自的財政收入範圍，將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。將維護國家權益，實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，如消費稅、關稅等;將稅源分散、適合地方徵管的稅種劃為地方稅，如營業稅等;將與經濟發展直接相關的主要稅種和具有特殊性的稅種劃為中央與地方共享稅，如增值稅。

“分機構”建體系，是將原一套稅務機構分設為國稅、地稅兩套稅務機構， 分別負責徵收中央收入和地方收入，建立了相對獨立的地方財稅工作體系。

“返還”的目的是實現改革“保存量，調增量”的原則，確保地方既得財力。將實行“分稅”辦法後，1993年中央從地方淨上劃消費稅全部和增值稅75%中的一部分全額返還給地方，並以此作為以後中央對地方稅收返還的基數。

“掛鉤”的作用是使中央給地方的稅收返還數與中央所得“兩稅”的增長同向不同步，既讓地方“返還”增長，又逐步提高中夾的比重。1994年後稅收返還數額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均每增長 1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%的比例係數確定。

轉移支付”是確保分稅制改革成功的重要保障措施。中央通過分稅制集中的財力，不斷加大對落後地區的轉移支付，能緩解區域經濟社會發展的不均衡，促進地區間協調發展和國家整體的和諧與安定。

分稅制實行後，原來的徵稅機構一分為二，分為國稅局和地稅局，國稅局管中央稅收，地稅局負責地方稅收，這在新中國財稅史上還是第一次。

時任國家稅務總局黨組副書記、國家稅務總局副局長的項懷誠說：

新的工商稅制執行以後，中央和地方實行分稅制，按照中央的要求稅務系統要分設，原來一個稅務系統一分為二，一個直屬中央，由中央直接管理的國家稅 務局系統;一個是歸地方政府管理的地方稅務局系統。嚴格地說，這是中國稅務史上的第一次。 回過頭來看，中央政府和地方政府在處理稅務分家問題上是非常謹慎的，稅務系統內部也非常通情達理。分家很容易造成矛盾，瓶瓶罐罐，油鹽醬醋，財產物資，爭多論少，引起爭執也在情理之中。但這次稅務分家應該說非常順利，個別地方有點小意見難免。分設以後當然也有一些問題，但事實已經證明，分設以後對於加強稅務工作起了非常好的作用。特別是以前對地稅的小稅種不大重視， 因為以前稅務局往往就盯住幾個大稅種，對小稅種難免不夠重視。後來有了地稅局以後，不得不重視小稅種，不重視小稅種就沒稅了，這方面的作用非常明顯。

分設的最後期限是8月15日。實際上在分設問題上地方政府是有一點保留的，比較有代表性的是上海、浙江和海南。這件事情應當是要統一的，但中國之大也不要強求大一統，有個別省市保留一點它們自己認為比較好的管理方式也不見得就是壞事。這就是從實際出發，通情達理，通過實踐來總結經驗。後來全國基本上都分設了，但是上海保留了一點上海特色，浙江保留了一點浙江特色。從後來十幾年的歷史來看，這兩個省市的稅收徵管工作沒有削弱，稅收增長率始終比較高。稅收永遠不可能完全收上來，但是這些年來，不管上海也好，浙江也好，這兩個地方的財政收入在全國各個省市屬於增長比較快的，高於平均水平。所以在國地稅分設問題上也不能一概而論，當然也有人說分久必合，合久必分，這是見仁見智的事。我覺得各有利弊，不要簡單而論，由歷史鑑定。

事實證明，中央關於分設兩個稅務機構的決策是完全正確的。它對於保證分稅制財政體制的實施，正確處理中央和地方的財政關係，調動兩個積極性，至關重要。國稅、地稅兩個稅務機構分別承擔中央和地方稅收的徵收管理，職責清楚，責任明確，更有利於改進徵管，提高徵管的質量和效率，減少稅收流失，保證中央和地方兩級財政收入的穩定增長。

國家稅務總局稅收研究所所長劉佐，對分設徵稅機構作過重點的論述。他曾講到國稅局和地稅局分設的經過是：

1993年7月22日，國務院總理辦公會議提出，要加快財稅改革體制的改革，實行分稅制，並相應成立中央的稅務局和地方的稅務局。

1993年8月下句到9月上旬，國務院總理辦公會議、國務院常務會議和中共中央政治局常委會議先後審議並通過了國家稅務總局起草的稅制改革方案，該方案中提出，適應實行分稅制的需要，組建中央、地方兩套稅務機構，爭取於1994年完成組建工作。原則上現有的稅務機構是未來中央稅務機構的基礎。

同年11月16日，國務院發出了《關於組建國家稅務總局在各地的直屬稅務機構和地方稅務局有關問題的通知》，要求各地立即成立國家稅務總局在各地的直屬稅務機構和地方稅務局組建籌備組，在國家稅務總局和地方政府領導下，統一負責組建兩個稅務機構的有關工作。

根據國務院上述通知的規定，國家稅務局系統實行國家稅務總局垂直領導的管理體制，省、自治區、直轄市設分局，命名為“國家稅務總局××分局”；地(市)設中心支局;縣(市)設支局;稅務所(徵收處)按經濟區劃設置，為支局的派出機構。省級分局局長由國家稅務總局任命，省以下各級局長、所長由上一級國家稅務局任命。國家稅務總局在各地直屬稅務機構的人員編制由國家稅務總局報中央機構編制委員會審定。各地設立的地方稅務局實行地方人民政府和國家稅務總局雙重領導，以地方政府領導為主的管理體制。地方稅務局命名為“xx省(自治區、直轄市、地區、市、縣)地方稅務局”，其局長人選由地方人民政府徵求上級國家稅務局意見以後，按照當地審批程序任命。地方稅務局的人員編制由同級人民政府核定。在1994年1月1日實行分稅制以後，兩個稅務局組建完成以前，兩個稅務機構的工作在組建籌備組統一領導下開展，業務人員分開，收入分別入庫，行政、後勤及原有的經費渠道暫不改變。

同年12月15日，國務院發佈了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，決定從1994年起各省、自治區、直轄市和計劃單列市實行分稅制財政管理體制。從1994年1月1日起，在現有稅務機構的基礎上，分設中央稅務機構和地方稅務機構。關於稅收徵管管理範圍的劃分，決定中規定：中央稅和共享稅由中央稅務機構負責徵收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務機構直接劃入地方金庫；地方稅由地方稅務機構負責徵收。由於工作銜接等方面的原因，這一規定與同年12月9日國務院辦公廳文件規定的兩個稅務機構的稅收徵管範圍發生了矛盾，一度引起了兩個稅務機構在涉外稅收、集貿市場稅收和個體稅收等問題上的爭執，直至後來國務院出面多次協調，才使問題得以解決。

根據各地提出的關於改變省以下各級國家稅務局名稱的建議，經國家稅務總局請示，中央機構編制委員會辦公室和人事部研究同意，國務院批准，1994年6月7日，中央機構編制委員會辦公室發出通知，將國家稅務總局設在各地的稅務機構改稱“××省(市、縣)國家稅務局”。

到1994年9月底，全國有29個省、自治區、直轄市組建了國家稅務局和地方稅務局，西藏自治區只設立國家稅務局。到同年底，全國有27個省、自治區、直轄市基本完成了地、市、縣稅務局和稅務所的分設組建工作。

在緊鑼密鼓中，分稅制方案出臺了，下一步就要在全國實施，會不會遇到阻力，有預料到的，也有預料不到的。

分稅制改革的推行(1993年)

說分稅制方案設計難，但沒有想到推行分稅制方案比設計更難。為了求得地方政府的支持，使分稅制能夠按中央的計劃按時出臺，朱鎔基副總理先後帶領60多人組成的大隊人馬，晝夜兼程，“遊說”四方。人員中主要是財稅系統的同志，有劉仲藜部長、項懷誠副部長、地方預算司司長姜永華，稅政司司長劉克崮等，其餘有體改辦、國家稅務總局及銀行等部門的同志。這支隊伍分9站走了17個省、市、自治區、直轄市。由遠及近，第一站是海口，最後一站是河北。

從1993年9月9日到11月21日兩個多月的時間，在70多個日日夜夜裡，他們首先是充分聽取各省同志的意見，做調查研究，與省裡認真細緻地算財政體制賬。每到一個省，瞭解歷史上多次體制變更狀況，另外按照實行分稅制後的10年，預測中央從地方拿多少錢、佔地方稅收的比重。這種預測的結果，決定對分稅制切割線的確定。中央既可以拿到必要的增量，又要考慮到地方的承受力。

與每一個省份談判，中央的同志無不苦口婆心，一方面曉之以建設社會主義市場經濟之“理”，動之以顧全大局向前看之“情”，千方百計說服所有省份擁護分稅制改革。在這兩個月裡，中央原定的分稅制方案在地方政府的強烈要求下不得不作出一系列調整、妥協與讓步。但實行全國統一分稅制改革的大原則，始終沒有動搖。

在與地方政府面對面談判，相互“博弈”中，酸甜苦辣是圈外之人難以想象的。

項懷誠部長回憶說：

朱鎔基第一次決定去是9月初，即1993年9月4日。當時丹麥王國的財政部長正在中國訪問。9月4號晚上，劉仲藜部長在釣魚臺國賓館的15號樓請他吃飯，讓我作陪。那天下午，朱鎔基總理的辦公室主任給我打了一個電話說，鎔基同志說，這個財政部長他也認識，你們請他吃飯，鎔基同志也參加。這下就變成國務院常務副總理請客了，請客地點也換成了18號樓。吃完飯，送走客人後我們和鎔基同志一起出來，在大廳裡，鎔基同志說：過幾天，到海南、廣東，聽取地方同志的意見，你們兩個誰跟我去啊?我說：讓仲藜同志陪你去吧。他說你們定吧，誰去都行。所以朱鎔基走了十幾個省，進行談判的第一輪，是劉仲藜同志陪他去的。從第二輪開始都是我陪他去的。

為什麼這樣興師動眾?項懷誠部長深有感觸地講到：

分稅制的實施遠比制訂方案要複雜，因為它涉及地方的利益。當時中央財政收入佔整個財政收入的比重不到30%，我們改革以後，中央財政收入佔整個國家財政收入的比重達到55%，多大的差別！所以說，分稅制的改革，必須要有領導的支持。為了這項改革的展開，朱鎔基總理親自帶隊，用兩個多月的時間先後走了十幾個省，面對面地算賬，深入細緻地做思想工作。當時各個有關部門也都派人參加了。朱鎔基總理那時講，財政部想去幾個人就去幾個人，他們不受限制。當然，最後我們財政部也就去了3、4個人。每次都調用專機配合這次調研。朱鎔基同志後來在一次會議上曾經說過，那次我帶著同志們到全國二十個左右的省去調查研究和談判，是東奔西走，南征北戰，苦口婆心。那時，為什麼要花這 麼大的力氣，一個省一個省去跑呢，為什麼要由一箇中央常委，國務院常務副總理帶隊，一個省一個省去談呢?因為只有朱總理去才能夠和第一把手市委書記、省長面對面地交談，交換意見。有的時候，書記、省長都拿不了主意的，後面還有很多老同志、老省長、老省委書記啊。如果是我們去，可能連面都見不上。

劉克崮激動地說：

財稅三大改革內容多、動作大，涉及各方面利益。因此朱鎔基同志在北戴河會上就提出要到各地方宣傳解釋。中央常委會9月3日通過改革方案後，一些地方反映強烈，認為這個方案比較“緊”，並有一定的牴觸情緒。朱鎔基同志果斷決定，立即帶領中夾各有關部門負責同志奔赴地方，與地方黨政要員對話，宣傳改革意義，說明改革方案，聽取意見，改進完善。

朱鎔基同志親自帶隊，從1993年9月9日到11月21日的74天時間，先後分9站走了廣東、新疆、遼寧、山東、江蘇、上海、河北等17個省、市、自治區(包括計劃單列市)。我先後陪劉仲藜(海南、廣東)、項懷誠(其他各省)，全程隨鎔基同志參與了這次重要的宣傳調研工作。鎔基同志和地方黨政要員的談話有29次之多，面對面地算賬，深入細緻地做思想工作，宣傳改革精神和內容。

讓我們看看朱鎔基副總理率領的隊伍走過的艱辛歷程

1F

1993年7月23日，朱鎔基在全國財政會議上傳達了黨中央、國務院對分稅制改革的想法。8月30日，中央拿出了分稅制改革的第一個方案，9月2日中央政治局常委會議討論通過。沒有想到，消息不脛而走。

很快，朱鎔基劇總理就收到了廣東省委給中央寫的報告，要求廣東單獨實行包乾。廣東兩位主要負責人找到朱鎔基，談了兩個多小時。他們心情沉重地問，廣東的特殊政策還要不要實行?如果包乾制取消，我們還要不要在20年內趕上四小龍”？他們認為，如果按財政會議上所提出的辦法，廣東就什麼大事也不能幹了。

除了廣東之外，還有的省長私下說，以後我們要到朱鎔基那裡領工資。

這樣的情況並沒有出乎朱鎔基副總理所料，但沒有想到下面的反映來得如此之快。這位睿智的國家領導人，立刻感到問題的複雜化，如果不立即行動起來，到地方上做解釋，推行分稅制的阻力就會更大。

2F首飛海南

1993年9月9日，大隊人馬出發，第一站是海口。為什麼先到海南?因為當時洋浦開發區舉行封關儀式，邀朱鎔基出席。但是，朱鎔基並沒有參加招待會只是去開發區看了看。參加談判的有關人士介紹說，朱鎔基去海南不是主要目的，他是衝著廣東去的，因為海南收入少，無足輕重，先到海南是為迎接廣東“談判”的“練兵”。

1993年9月1I日，朱鎔基在海南省開門見山地講：“在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政日子過不下去。”

果然，兩天的工作進展比較順利。中央與海南都認為改革是必須的，不能錯過機會。而且也認為，改革對海南的特殊政策沒有影響，海南的利益基本上也沒有受到影響。如果按照增值稅年均增長30%計算，受影響的只有3~5億元。除了提出要保1995年的基數之外，海南省沒有提出更多的要求。

劉克崮回憶說：

第一站去的是海南，專機一起飛，朱鎔基同志就對全體人員發表了重要講話，強調了這次改革意義重大，本次出行目的就是向地方做好解釋宣傳工作，聽取意見，搞好方案。還向隨行同志約法三章：一是不要盛氣凌人，虛心聽取意見，耐心解釋改革方案;二是不放棄每一個細節，細緻地摸清地方的具體困難是不參觀遊覽，不到外面住宿，不接受任何吃請送禮，一個包、一個扇子都不要拿。

3F廣東是關鍵

廣東省不贊成實行分稅制，能不能說服廣東，關係到分稅制推行的全局。

朱鎔基一行來到廣東，剛剛落腳馬上就接見省委、省政府領導。省裡同志明確表示不同意搞分稅制。

9月13日上午召開大會，廣東省的五套班子人員全部參加，有些地市委部分領導也參加了會議。朱鉻基先向大家宣佈中央決定，開門見山地說：這次我與鐵映同志帶領有關部委的同志來廣東，是受江澤民同志、李鵬同志委託來的，是來向同志們傳達、介紹黨中央、國務院關於財政體制、金融體制、投資體制等方面的改革內容，同田時與廣東同志一起就落實改革方案進行商量，一起算賬。朱鎔基詳細給省政府官員介紹了分稅制改革方案，特別提到廣東對分稅制方案瞭解的信息不確切，指出現在的方案與財政工作會議時已經有很大變化。他講了四個問題：為什麼要實行分稅制改革；分稅制是什麼內容、如何搞;分稅制改革是否損害了地方利益;實行分稅制廣東到底要吃多大虧。所有人都在認真地聽，快速地記。

不出所料，廣東省給朱鎔基連著出難題。第一道難題是：廣東分稅制後追不上“四小龍”怎麼辦?晚飯前，朱鎔基把財政部部長及地方預算司司長叫到他的房間，手上拿著廣東省給他的兩張表格，核心內容是包乾體制10年不變。實行分稅制後的10年內，中央將從廣東多拿走1000多個億。他表情嚴肅地說：“看來分稅制是搞不下去了，將來拿地方這麼多的增量，如果廣東搞垮了，追不上“四小龍”，就成了咱們的罪狀。”說完，他焦急地在房間踱步。

地方司司長姜永華對朱鎔基說：“按照已經修改好的方案，廣東賬口徑不對，因此誤差很大。”因為分稅制已經確定增值稅中央和地方按75：25分成，並會給地方一個增長率，分稅制中央會從廣東多拿一些財力，但是將營業稅留給地方也會給地方帶來相應的增量。

朱鎔基要求當晚作出10年兩種體制的測算賬。9月的廣州仍那樣悶熱潮溼，北京來的人全部住在珠島賓館。已經是凌晨1點，朱鎔基還在等著出結果。做兩種體制10年稅收測算，大大小小稅種加在一起，非常不易，隨從人員一夜未眠，直到早晨開會之前才算出來。最後測算的結果，中央從廣東所拿財力少了300多個億，但是分稅制之後，蛋糕做大了，地方的財力也會有更大的增長。這時，朱鎔基才放心地笑了，因為這樣就不會因此影響廣東的開放和追趕“四小龍”。

廣東省又提出四條意見。核心是要求以1993年為基數。他們認為，小平同志南方談話是1992年上半年的事了，下半年經濟發展起來，反映到財政收入上是1993年的事情。假如以1992年為基數，小平同志南方談話成果都沒有包含在內，這怎麼行?他們堅決要求以1993年為實行分稅制的基期年。

不過朱鎔基心裡早有準備。他來廣東之前請示了江澤民，江澤民決心已下：搞分稅制是中央的決定，不能再討論是不是實行分稅制的問題。朱鎔基在一次內 部會議上說，只要廣東同意搞分稅制，分開徵稅，這一條定下了，有些地方做些妥協有好處，大家思想愉快，不然改革搞不好。

9月14日下午，朱鎔基明確表態，對於廣東提出的四條，可以同意兩條，否定兩條。他在講話中說：

第一條，他們要求按1993年做基數，我贊成。因為我們一再講，保證目前既得利益，這就是1993年嗎。以1993年為基數，道理上說得過去，當然中夾少拿一點。以1993年做基數，全國各省都會歡迎的。第四條，他們要求中央對重點建設一視同仁。我說了，不僅可以一視同仁，而且可以照顧。有人說這是空頭支票，但總不能叫我簽字畫押啊。

第二、第三條不能同意。稅制改革、分稅制改革後，增值稅分成比例全國必須統一，廣東不能另立比例。第三條提出要按廣東的中央收入增長率來確定返還數增長率，這一條也不能同意。

這時出現了一個小插曲。朱鎔基提出可以以1993年為基數時，財政部長劉仲藜和副部長項懷誠都不同意。他的理由：第一，認為只能以1992年決算為基數。因為談判時間是1993年9月，還有3個月才作決算，數沒有出來，以1993年為基數，賬不好算，到1994年4、5月份才能算清楚;第二，有個很大的問題是各個省要做手腳，基數的東西曆年來都是歷史的，從來沒有預知的、將來式的。1980年是按1979年底的電報數為基數的，1985年那次是按1983年的決算數為基數的。以前都是靜態基數，這次竟然弄了個動態基數。

朱鎔基指著項懷誠說：“老項，你們財政部不就是以基數治天下嗎?你這些東西我耳朵裡的老繭都聽出來了。”

對劉仲藜、項懷誠來說，儘管有他們自己的看法，但是他們還是接受了總理的意見。因為，他們還面對著最大的未知數，即廣東到底能否同意實行分稅制改革。10年之後，項懷誠回憶說：“我這人不是謙虛的人，但是我還是欽佩朱鎔基，他是有政治魄力的。”

第二天的會議上，儘管朱鉻基沒有給廣東最後的保證與許諾，他只是表明他同意以1993年為基數的個人意見。1993年9月29日中南、西南10省領導參加的會議上，江澤民總書記代表中央正式宣佈以1993年為基期年。

事情到這裡好像就應該結束了，但沒有想到，9月15日，廣東再次提出要不要取消包乾制、實行彳分稅制的問題。朱鎔基回答說：

至於廣東是否繼續實行包乾體制，沒有授權我在這裡研究這個問題，不能在這裡討論包乾問題，不然我可回不去了。我想，我們搞分稅制應該比包乾制好，不然就倒退了。

最後，廣東終於答應實行分稅制了。談判打了個平手，中央財政從廣東拿回來的錢相當於包乾體制下上繳的兩倍，讓廣東高興的是以1993年作基數。事後， 朱鎔基在評價廣東時說：總體上講，廣東的同志最後顧全大局，犧牲自己部分利益，也是為了要發展中國經濟，完成黨中央交給的任務。

劉仲藜對當時談話的情景記憶猶新，他語氣肯定地說：

項懷誠部長深有感觸地說：

這輪談判很重要啊！海南是練兵，真正的“血戰”是在廣東。果然，一到廣東就被頂住了。朱總理開玩笑說，(對我們)沒好臉色啊！廣東當時提出來兩個要求，其中最主要的是當年收入為計算體制的基數，不同意以1992年為基數，要以1993年當年為基數。可這當年還沒有結束呢，當時只到了9月份。對這個要求，我們這些搞業務的當然不贊成，劉仲藜部長也不贊成。於是就彙報到了中央常委，最後中央常委決定以當年為基數。我那時老實說是有保留意見的。因為基數是他的，就全是他的，以後年年都是他的。在財政系統，基數是很重要的。朱傛基總理就曾經跟我開過玩笑：“老項，你有什麼本事，你不就是以基數治天下嗎，除了基數你就是係數，還有什麼?”

中央決定了以後，我們就堅決執行。我們兩個對於執行中央常委的決定是沒有問題的，就是有擔心。擔心什麼?擔心地方弄虛作假，擔心錢在1993年都收光了，都成了地方政府的基數了，以後年年要給它。擔心無以為繼了，擔心今年收入上去了，明年又下來了，我們怎麼辦?實際上，9月份以後確實出現了這些情況。在那一年，拖欠了多年的欠款，都收上來了。一些地方黨政領導親自出馬，貸款交稅，造成了1993年後4個月財政收入大幅度增加。那時的財政收入每年增長的幅度是很低的，每個月增長的幅度也是很低的，就是增長個3%到5%左右，能夠增長6%就很了不得了。到9月份以後，增長幅度馬上就上來了：9月份增長29.6%，10月份增長43.9%，I月份增長39.6%，12月份增長164.1%。那一年財政收入增收了866億元，其中後4個月增收了861億元。所以說，以當年基數的政策確定以後，地方財政狠抓了一把，其中違反政策的地方是不少的。在“七五”時期，財政收入平均每年增長只有200多億元。中央政府每年可動用的新增財力也就是百把十億元，那個時候的總理、財政部長很難當呀！現在的財政收入，一年增加幾千億、上萬億，這在當時是不可想象的。

劉克崮也是當時在廣東談判的見證人。他補充說：

最關鍵的一站是廣東。廣東的承包制一直開展得不錯，因此對分稅制牴觸較大，要求繼續實行承包制。經我們反覆溝通解釋，他們接受了方案，但提出了兩個特殊要求：一是關於基數問題，我們最初的建議是以1992年為基數，廣東省提出要以1993年為基數;二是希望原有的減免稅政策取消後，增加的稅收，不參與收入分配，留在地方。後面這個要求中央做了讓步，同意5年內留給地方。爭議最大的是基數問題，劉仲藜和項懷誠兩位部長都不同意1993年為基數，主要原因是財政從未以未發生的數為基數，擔心地方在數字上弄虛作假。我也提出了即便以1993年為基數，也應該按照1993年1~9月份實際情況換算為全年收入的建議。但是，為了最大限度地爭取地方對改革的支持，朱鎔基同志同意了廣東省的要求，把1993年的收入數作為基數。由此帶來了各地與中央在1993年後4個月的爭基數和1994年的保基數的“博弈”。1993年後4個月的地方財政收入急劇上漲，分別比上年同期增長60%、90%、110%和150%，帶動全年地方稅收增長了50%~60%。1994年1月稅收同比增長6%，2~4月增長率逐月下降。為防止出現1994年全年稅收負增長的窘境，財政部在春天緊急召開會議研究對策。由開始對1993年基數擠水分到採納翁禮華同志的“同心同德向前看”的思路，確定了以各省1993年“兩稅”增幅的L/3為本省1994年“兩稅”增長目標，完不成的扣減返還基數，完成的按1：0.3正常返還，超額完成的按1：0.6獎勵返還。通過這一超長的智慧，緩釋了1993年超常基數的後遺症。事後評說，我認為讓基數、保改革是正確的，代價的大小是難有客觀尺度的。

在雙方的“博弈”中，首先是中央讓步，答應了廣東提出的一切要求，求得了廣東省委和省政府對分稅制的認可。不管採取什麼辦法，有時候推讓也是一種勝利。廣東保自己的既得利益，中央保全國的大局，各得起所。親身經歷者認為在推行分稅制中，保既得利益是一條成功的經驗，今天的人聽了以後無法理解，當事者明，不當事者惑。

(本文摘編自劉克崮，賈康 主編/經濟科學出版社出版的《中國財稅改革三十年親歷與回顧》一書，標題為編者擬加)

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