黨的十九大報告提出，要“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。2017年，我國的城鎮化率已經達到了57.35%，城市治理的質量對提升人民的滿意程度起到了關鍵性作用。
一、整體治理：跨部門協同治理新範式
(一)整體治理的內涵
目前，針對城市治理，“精細化管理”的思想已經得到了自上而下的認同。2015年的中央城市工作會議也明確提出，要統籌政府、社會、市民三大主體，創新城市治理方式，加強城市的精細化管理。這就需要構建一個新型的“政府—社會—市民—企業”協同治理體系。
為了實現城市這種多元化主體的“精細化管理”要求，政府部門間應當做到專業無縫協同，信息順暢傳遞。為此政府應引進“整體性治理”理論，即以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關係及信息系統等碎片化問題進行有機協調和整合，[1]不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理模式。[2]
(二)整體治理的智慧化呈現
從“整體性治理”的基本內涵來看，“整體性”政府和“智慧化”政府是一對辯證依存的概念。
1.智慧化是整體性治理的現實抓手。基於整體性治理理論的城市管理是建立在現代信息網絡技術基礎之上的。[3]首先，先進的網絡技術能夠實現縱向層級與橫向機構間合作關係的有機結合，使以往難以解決或不可能解決的公共治理問題得以解決。[4]其次，它不僅是一種技術手段，更是一種顛覆性思維。傳統的資源經濟理念中，整個系統處於一種“零和”的狀態，資源是獨佔的，不可分享的。隨著現代信息網絡技術的普及而推廣的信息經濟理念中，系統是“多贏”的，資源是共享的，可複製、可增值。例如，汽車作為一種資源是獨佔的，但出行信息是可共享的。市民的出行信息可以作為交通部門路況預警的參考、市政部門設置道路停車位的依據，也可以作為環保部門測算排放量的數據。同樣的信息不僅不會消亡，反而會在共享過程中獲得增值。
2.整體性治理是智慧化的指導思想。網絡信息技術在政府各部門的獨立應用會導致部門職能的割裂和信息的孤島，需要整體性思想將整個政府甚至整個城市統一起來。充分利用部門“內”的溝通優勢，建立部門“間”的信息渠道，打通政府和市民間的信息通路，這樣的城市才是真正高效、智慧、統一的系統。
二、超大型城市治理體系建設面臨的難題
超大型城市大多擁有較發達的科技水平，政府信息化水平也相對較高。但是，政府的信息化建設多為體系內系統，而部門“間”的信息隔斷和職能割裂是當前信息系統難以解決的問題。
(一)部門內專業職能明確，部門間卻缺乏協同
超大型城市往往具備更加專業和完備的管理機構，但是與專業化分工相伴而生的是職能的碎片化和統籌的困難。[5]以城市拆違為例，規劃和國土資源管理委員會的職能是審批建築信息，而建築物在規定之外是否有違章加蓋，則不在其職責之中。工商管理部門對商戶進行資質審查，而對方營業場所是否屬於不合規的“開牆打洞”，則不屬於工商管理部門管轄。最終，治理工作由城市管理委員會具體執行，導致一線城管執法隊伍成為矛盾的中心。
(二)部門內上下信息溝通順暢，部門間卻信息流阻隔
職能的碎片化勢必導致信息的孤島，彼此之間無法連通。各部門還是以資源經濟時代下的心態來看待信息。這就直接導致了信息的斷裂，缺乏整體性、系統性流轉渠道，進而影響了城市管理的效率。例如北京市，各個區都有自己的城市管理指揮系統，功能完備、數據實時更新。根據要求，每一個派出的任務單都必須進行處置，不能擅自擱置或跳過。實際工作中，城管執法隊接受的案件派單來源非常廣泛——96306平臺、12345熱線、12341熱線、城管聯席會議、群眾舉報、社區來訪以及上級檢查發現的問題等，但並沒有統一的派單處理平臺。多種來源很容易使城管執法隊重複工作，甚至使一些發現者舉手之勞就可以解決的事情變得複雜化。
(三)政府積極作為，民眾卻缺乏認同
城市治理的核心是實現城市公共利益最大化，最終目的是促進城市全面發展、提升城市居民生活質量。因此，市民的需求導向應當是城市治理的最終導向。
但是目前，北京市城市管理在導向方面仍存在問題。一是政府的使命與部門的行政目標存在衝突與矛盾，政府使命是從人民的整體利益出發提出來的，而政府組成部門的目標更多的是從政府部門的利益出發提出來的。二是政府的“家長式”管理，常常出現政府部門很辛苦，市民卻並不認可的情況。
三、整體性智慧化治理體系的構架
基於上述問題分析，構建一個整體性的智慧化城市治理框架十分必要。新時代政府信息網絡的核心思想，概括起來是12個字，即“共享、交換、協同、系統、控制、智能”。
政府網絡化信息平臺的功能可以拆分為：共享，即城市通過組織標準共享數據，編制共享目錄，建立城市精細化管理目錄體系，為下一步數據交換提供共享目錄支撐;交換，即城市內部、行業內部之間建立順暢的數據交換網絡，實現共享服務數據的實時傳輸，為下一步應用協同提供數據流通環境;協同，即建立“邏輯集中、物理分散”的統一平臺和數據庫，以目錄體系和交換體系為支撐，實現行業內、城市內應用的協同;系統，即掌握城市精細化管理中各要素相互關係和變動的規律性，充分體現整體性、關聯性、等級結構性、動態平衡性、時序性等特徵;控制，即通過城市的信息流程、反饋機制和控制原理，使城市系統達到最佳狀態;智能，即通過信息融合、自動化技術和數據分析，實現城市管理的智能化。
四、整體性智慧化治理體系的實現路徑
智慧化治理體系的基本框架是“共享、交換、協同、系統、控制、智能”六個層次。實現這六個層次的架構，主要從“自下而上的需求分析”“自頂而下的系統設計”和“貫通左右的流程再造”三個方面進行。
(一)自下而上，進行以公眾為終端用戶的需求分析
城市是人民的城市，智慧化治理體系的最終用戶不是城市管理者，而是廣大市民。市民的需求是城市治理的最終導向，也是智慧化體系的基礎需求。這與“十九大”精神中滿足“人民日益增長的美好生活需要”也是一致的。自下而上的需求分析需要經歷三個階段：
1.轉變政府管理導向為需求導向。目前的城市管理仍傾向於“管理導向”，管理導向追求的是便於管理，包括政策便於落實、各類治理行動便於開展、責任便於明確，更有利於出政績。實際上，政府的職能主要是基礎設施的建造、環境的營造和提供行政服務。市民對城市的期望才是城市發展的方向，因此應向需求導向轉變。需求導向旨在實現公眾對城市治理的參與感、認同感，建立合理的反饋機制，滿足公眾在城市中物質、文化需求，提升滿意度。政府部門應逐漸轉變大包大攬的管理思路，讓市民更多地參與到城市管理中，表達自己對美好生活的需求，進而引導政府向著這個方向制定城市規劃和具體管理措施。
2.轉變公民被動接受為主動參與。市民自身層面主要是理念的轉變。市民目前對管理是被動接受居多，主動參與居少。市民自身對城市管理的參與熱情和主動性較差，缺少城市主人翁的意識。改變市民的觀念是一項長期的任務，可以從以下幾個方面入手：一是完善城市社會組織和企業，建立城市命運共同體。二是激發民眾終身學習的熱情，倡導多元化精神、全球視野、開放的心態，增強參與公共生活的能力。不斷推進教育信息化，提高城市居民的信息素質，但更重要的是培育其積極參與的精神和接納新事物的心態。
3.分層級的需求收集、整合與響應。自下而上的需求分析需要經歷三個層次：公眾的需求彙總與反饋，該項工作主要由社區、社會組織和街道等單位完成;需求的整合與響應，該項工作主要由區級政府部門會同街道完成;居民需求與建設任務的結合以及滿足需求需要制定的規劃，由市級政府部門完成。
(二)自頂而下，建立頂層保障機制
公眾是城市治理的基礎，也是最終的服務對象。同時，頂層也需要有良好的協調機制來配合公眾的治理需求。結合智慧城市的治理體系，數據資源管理機構的設立就顯得十分必要。
數據管理機構應當成為城市政府的一個重要部門。它的設置目的主要在於打通信息壁壘，形成“上下左右”通暢的信息渠道，並且對城市管理中的信息資源進行深度挖掘利用。所謂“上下左右”通暢就要求該部門既能具備足夠的權威，進行對上的溝通和對下的指導，又具備足夠的技術水平和信用水平，能夠成為統計部門間信息交匯的平臺。這就要求對其承擔的職能進行合理的設計。主要從三個層面進行設計：宏觀指導、環境營造和實施方案制定。目前，國內廣東省、貴州省和青島市、杭州市等都已經設立了類似的機構，參照現有的經驗，依據設計初衷，大數據管理機構的建立可以分為以下幾個階段：
第一步(近期)：分批歸併數據。以應用、需求、便捷為導向，優先歸併與企業、市民個人辦事密切相關的數據。第二步(中期)：為整個社會對數據的採集、挖掘和運用制定規則，完善頂層設計。第三步(長期)：分析整合數據。
在完成頂層設計之後，區、街道也可設立相應的機構對其工作進行配合，保證數據的順利流動。
(三)貫通左右，打通信息壁壘，實施流程再造
1.在街、區實現職能分解，打造“一站式服務”。流程再造目前在街、區級已經有了較好的實現，主要實現途徑是“一站式服務”。目前，各類政務辦事中心就是這類流程再造的載體。依據職權法定原則，政府職能分解為兩大類：一類是具有監管性質的職能，另一類是具有服務性質的職能。對於監管類行政職能，堅持原有部門依法行使監管職責不變，政府監管類職能部門在空間上聚集，各主管部門分別履行其法定職能;政府服務類職能不僅要求空間聚集，還要以效率最大化為原則，綜合統籌進行系統整合，由一個政府部門統一對外提供服務。
2.加強信息共享平臺建設。第一步是建成一批市級標準化、國際化的公共信息數據庫。第二步是科學規範地收集政府信息資源。第三步是確立信息資源共享機制，明確“多個部門、一個政府”的資源整合策略和優化政府信息化傳播生態的管理機制。
本研究從新時代城市管理的現狀入手，分析了我國當前社會發展階段下超大型城市存在的職能碎片化、信息孤島化問題。針對新時代的發展要求和現存的問題，整體性治理的理念被運用到城市治理當中。而現代網絡信息化手段是支撐整理治理理念的重要抓手。為了實現整體性城市治理，要構建智慧化的治理體系，其中包括公眾基礎地位的明確，共享、交換、協同、系統、控制、智能的智慧化框架設計和大數據管理機構的頂層設計等手段。希望這些措施能夠幫助超大型城市的城市治理提升效率，降低成本，更好地服務公眾。.
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