摘要：政務信息服務作為“互聯網+政務服務”的一項基礎性工作, 可以利用“互聯網+”的跨界、融合理念, 以公眾辦事主題為主線, 通過整合各政府機構的政務流程, 建設一體化、全過程、無縫隙的政務信息服務體系。在行政審批過程中, 公眾對信息服務精準、全面、便捷的要求尤為迫切, 以往信息服務模式以政府行政審批機構為主體的目錄體系, 不能滿足當前公眾的需求, 當務之急應構築“互聯網+政務服務”的信息服務新模式, 建立以公眾辦事主題為中心的目錄體系, 並在此基礎上形成結構化、個性化的數據庫, 進而為公眾提供多渠道交付、精準的政務信息服務。
政務信息服務是指政府通過對信息的收集、獲取、保存、傳播等各種方式和途徑, 滿足公眾不同的信息需求。政務信息服務是政務服務順利進行的必要條件。以行政審批為例, 優質的政務信息服務可以在行政審批中起到有效的引導作用, 縮短用戶的查詢時間, 提高行政審批辦事效率。辦事人只有事先清楚知悉審批流程、提交材料、審批時限等信息, 才能確保每個審批環節所需材料的一次性提交, 從而減少辦事人因為材料不夠齊全、多次往返政府機構帶來的不愉快體驗, 同時也減少政府審批機構反覆審查材料帶來的無謂勞動。黨的十九大報告提出, 我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。針對當前政務服務存在的基本矛盾——民眾日益增長的政務服務需求與政府部門的供給不足且質量低下, 我國正在大力推進“互聯網+政務服務”, 這意味著“互聯網+”對政府的再造從技術引領階段走向價值引領階段。
目前, 國外學者主要從宏觀角度, 圍繞政治意義、影響因素與服務模式等開展政務信息服務研究。Anne Gregory認為, 政府最重要的任務之一是向公民提供清晰、真實和客觀的信息。政府對自身政策、活動和服務的全面準確公佈及其與公眾的互動交流, 對於推進民主進程至關重要;Lee和Hong提出, 電子政務的出發點和落腳點是為社會大眾提供更好的政府信息和服務;Hans指出, 電子政務的發展加快了政府職能由管理向服務的轉變, 但職能轉變的關鍵是強化政府信息服務, 提供高效的信息服務。
國內學者研究政務信息服務主要圍繞理論及其模型、現狀與對策展開。周毅認為, 政府的信息服務過程應充分體現公眾滿意和過程集成的基本思想。夏立新認為, 以用戶需求為導向、以用戶的信息行為為核心, 以整合的政務資源為基礎, 是政務信息服務的基本準則。王學東等按服務對象將政務信息服務分為面向公眾的公共信息服務、面向企業的商務信息服務、面向教育的科研信息服務、面向農村的農業信息服務、面向政府部門間信息交換的信息服務和麵向政府內部的信息服務等六種模式, 並提出了政務集成式信息服務平臺建設的一些要點。馬費成等在分析當前政府信息服務現狀的基礎上, 提出了從觀念、方式、內容、過程、技術和信息資源管理等六個方面創新政務信息服務的理念。
總體來說, 當前國內外對政務信息服務的研究正處於發展階段, 研究內容主要集中在政務信息服務的理論、實現技術及體系構建等方面, 對“互聯網+”政務信息服務實現的具體途徑及問題的解決方案還缺乏深入的研究。本研究以此為出發點, 致力於我國“互聯網+政務服務”建設朝著“以人民為中心”的目標努力, 以期對建設人民滿意的服務型政府提供參考。
一、傳統政務信息服務模式的三種形式及其弊端
適應於工業社會與官僚制政府的傳統政務信息服務最典型的特徵, 就是以政府為中心的服務理念。政府作為政務信息服務的絕對主體, 對信息管理的功能遠遠大於為公眾服務的功能。一直以來, 針對公眾的普遍性要求, 政府提供著整齊劃一的無差別信息服務。在信息革命日益向縱深發展的時代背景下, 傳統的政務信息服務已經無法滿足公眾多層次、多樣化與個性化的信息服務需求。
(一) 一對一人工服務導致成本高、效率低
早期政務信息服務受當時信息處理技術所限, 政府主要提供櫃檯或電話服務。辦事人通常需要親自到政府辦公場所向工作人員諮詢, 並且邊諮詢邊手工記錄瞭解的信息, 每個過程都要佔據較長的時間。這種信息服務方式實現的前提是要求辦事人準確知曉自己問題的所屬部門以及辦公地點。有條件的辦事人可通過電話向政府機構進行諮詢以減少跑路, 但卻多了要查詢辦事機構電話的步驟。傳統的一對一人工服務模式能使辦事人最終獲得精準的回答, 因此一直保留到今天仍在使用, 其優勢在於政府為公眾提供了個性化服務。對政府而言, 無論是櫃檯服務還是電話服務都需要較大的人力物力支撐, 導致政務服務成本過高。對公眾而言, 在信息諮詢過程中, 必須事先知曉所要諮詢的問題歸屬哪個政府部門、地址或聯繫方式, 往往存在不知所蹤、不知所措等現象, 造成政務服務效率低下。
(二) 一對多政府網站服務產生“信息迷航”
隨著政府網站建設的起步, 各地政府紛紛通過政府網站提供一對多的政務信息服務。這種服務模式提供了多人多次同時查詢政務信息的服務, 百姓享受到足不出戶就可獲取政務7×24小時信息服務的便利。相對一對一人工服務而言, 政府網站的信息服務方式可提高政府信息服務的效率, 降低公眾獲取政務信息的成本。然而, 一直以來政府網站提供的政務信息服務, 仍然難以擺脫官僚制政府體系架構下以政府為本位的建設模式, 提供的政務信息主要是按政府部門進行分類、大眾化、面向所有服務對象的通用信息服務, 有的甚至是紙質文件的電子版, 而沒有根據信息化技術所能提供的信息整合能力去整合各政府機構, 提供以公眾為中心的、具有針對性個性化的、跨部門一體化的信息服務。隨著信息量的日益增加, 大量雜亂無章的政務信息與公眾特定的信息需求間產生了巨大的矛盾, 公眾在政府網站龐大而無序的海量信息中, 往往花費了大量的時間和精力也很難獲取有效的信息, 產生“信息迷航”, 嚴重影響政府服務滿意度。
(三) 一站式服務仍以政府職能本位為導向
隨著各地一站式政務服務大廳的建立以及網上大廳、政府熱線的開通, 一站式政務信息服務成為服務型政府建設的一個重要標誌。一站式服務通過統一入口方便公眾辦事, 通過標準化服務和考核評價機制提高政府服務效率。然而這種服務方式仍然沒有擺脫紙質信息處理基礎上的傳統政府服務模式, 即條塊分割、以政府部門為單位的政務信息服務。熱線電話、網上大廳通常提供“斷頭路”信息服務, 公眾需要通過提供的線索自己尋找答案。這種服務方式停留在“物理聚合”階段, 並沒有提供以公眾為導向的、產生“化學反應”的整體性政府信息服務。信息服務的重心依然是政府, 公眾需求的實現需要適配於不同政府部門的複雜“清單”, 即:公眾需求→尋找職能部門→根據部門確定服務事項。
二、“互聯網+”條件下政務信息服務模式轉變的緊迫性和必要性
長期以來, 受技術條件限制以及政府體制機制和工作模式慣性的制約, 政務信息服務始終難以擺脫以政府為本位帶來的用戶體驗差的困境。不同於以往紙質信息的存儲、處理方式, 信息技術變革對構築在紙質信息基礎上的政府管理模式帶來革命性的衝擊。因政府機構條塊分割難以整合的鬆散信息, 可以藉助於信息技術連接起來, 從而構建整體性政府對外提供信息服務, 尤其是可利用移動互聯網、大數據等信息技術, 解決政府網站的政務服務體系建設與佈局無法匹配移動互聯網生態與節奏的困境, 提升便民服務效率, 優化便民服務體驗, 真正實現“群眾辦事、網絡跑腿”。政務信息服務應該構建一種“以公眾為中心”的主動引導型服務模式。這是一種基於公眾政務信息需求, 面向公眾政務信息活動過程的資源集約、信息集中、業務集成、服務個性化的信息服務模式。“以公眾為中心”的引導型信息服務模式的轉變, 在當今“互聯網+”時代, 既有其實踐的現實意義, 又有其實現的必要價值。
(一) 政務信息服務模式轉變的緊迫性
第一, 目前的政務信息服務模式無法支撐現有頂層設計目標的最終實現以及相關改革的進一步深化。黨的十九大報告提出, 要轉變政府職能, 深化簡政放權, 創新監管方式, 增強政府公信力和執行力, 建設人民滿意的服務型政府。自2013年以來的新一屆政府以“放管服”改革為“先手棋”和“當頭炮”, 著力推動政務服務從“群眾跑腿”向互聯網“數據跑路”轉變。但從改革與發展的現狀來看, “少跑腿、好辦事、不添堵”的未來願景尚未完全實現, 更大限度利企便民的改革夙願依然困難重重, 國務院提出的一體化網上政務服務平臺建設遇到瓶頸, “十三五”規劃提出的形成普惠、便捷的信息惠民體系戰略在業務、技術、管理等各維度仍然存在一些亟須解決的問題。這都需要政府在信息服務模式上實現整體性的轉換和根本性的突破。
第二, 公眾日益增長的信息服務需求呼喚政務信息服務模式轉變。隨著“互聯網+”等技術的發展, 尤其是移動互聯網的發展, 用戶的應用深度以及與現實社會的融合深度發生了巨大的變化, 移動設備成為虛擬世界與實體世界對接的基礎和接觸點。移動互聯網的泛在化、智能化, 已經改變了公眾傳統獲取信息的模式, 公眾日益增長的信息服務需求呼喚著政務信息服務模式的轉變。習慣於在電子商務、新媒體、移動應用等平臺扁平化、網絡化、個性化、便捷化信息服務的公眾, 已經很難適應工業時代層級式、金字塔式的傳統政務信息服務模式, 公眾對政務信息服務的質量和數量比以往有更多要求。
第三, “互聯網+政務服務”為政務信息服務模式轉變提出時代要求。“互聯網+政務服務”要求政府利用互聯網思維、技術和資源實現融合創新, 除了通過“連接”提升運作效率和服務能力, 更重要的是通過“化學反應”和“基因再造”重構流程, 重塑公共產品和行政服務, 實現政府服務體系的“升級和重塑”。其實質就在於使政務信息服務從長期以來的政府職能本位轉向為公眾需求本位, 從以政府為中心轉向為以公眾為中心, 這是一種公眾需求, 更是一種時代要求。“互聯網+政務服務”的信息服務, 將不同於以往將互聯網作為行政審批的新渠道或新服務平臺的網上行政審批模式, 而是利用“互聯網+”的跨界、融合理念, 對政府服務進行全新的業務整合與流程創新, 構造一體化、全過程、無縫隙的政務服務體系, 著力解決信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化等問題。
(二) 政務信息服務模式轉變的必要性
第一, “互聯網+”政務信息服務模式是建設服務型政府的必要條件。“堅持以人民為中心的發展思想”“建設人民滿意的服務型政府”, 要求政府必須摒棄“官本位、政府本位、權力本位”思想, 樹立“民本位、社會本位、權利本位”的思想, 即人民是國家的主人, 政府的權力來自於人民的讓渡, 政府必須全心全意為人民服務, 實現社會公共利益的最大化。當信息技術革命從單純的技術革命演變成為一場社會革命時, 政府必然要做出回應。只有利用先進的計算機網絡和信息技術來重塑政府形象, 合理運用“互聯網+”的理念和現代政府管理理論, 明確所提供的信息和服務對象, 有針對性地為特定用戶群體提供相應的服務, 使公眾擺脫冗餘、繁雜的信息, 減少獲得政府信息和服務所需投入的時間和精力, 為公眾提供高效便捷、人性化的信息服務, 才能成為以謀求每個公民福祉為己任的服務型政府。
第二, “互聯網+”政務信息服務模式是構建無縫隙整體性政府的必要手段。無縫隙的整體性政府是政府以整體觀為視角, 打破傳統的部門界限和功能分割的局面, 整合政府所有的部門、人員和其他資源, 以單一的界面為公眾提供優質高效的信息和服務。整體性政府旨在破解部門和部門之間、中央和地方之間的裂痕, 實現協調與整合。從目標上看, 整體性政府的構建有利於實現社會問題的整體化治理和公眾需求的滿足。從直接的社會效果看, 整體性政府能夠以其完整、連貫和透明的特質獲取和維持公眾滿意度, 增強政府的公信力。從技術實現的角度看, 政府完全可以藉助一體化的信息平臺, 打破政府各部門之間的信息藩籬, 在統一的平臺上實現統一的政務信息服務, 以整體性、一體化的形象為公眾提供服務。
第三, “互聯網+”政務信息服務模式是打造政務服務新生態的關鍵步驟。政務服務新生態在“互聯網+”的趨勢下面臨著重塑, 需要以互聯網思維為座標系, 重新審視一切在線政務服務的內容與行為, 從用戶習慣和用戶體驗的角度進行徹底改造和優化, 以滿足新生態下的用戶需求。102政府作為平臺生態構建者, 提供的政務信息服務內容要從大而全、繁而雜逐漸聚焦到痛點服務進行深耕細作, 藉助社會化力量, 以產品化的服務設計直接解決公眾需求, 從“項目交付即結束”轉變為“產品交付即開始”, 這不僅顛覆政府信息服務的固有模式, 而且為“互聯網+政務服務”帶來新氣象。
三、“互聯網+”政務信息服務新模式的特徵和優勢
(一) “互聯網+”政務信息服務新模式的特徵
“互聯網+”政務信息服務新模式將集中體現政府治理在信息時代的理想特徵。
一是整合性。“互聯網+”為從時間和空間上高度整合政務服務資源, 克服僵化的官僚制弊端帶來了可能。“互聯網+”政務信息服務新模式就是在充分調動各個網絡節點積極性的基礎上以信息整合帶來政策整合甚至職能整合, 它並不以機構或體制整合作為解決問題的前提, 從而一方面大大降低改革成本, 另一方面有利於提高政務服務效率。
二是靈活性。傳統政務信息服務由於缺乏信息共享能力, 在面臨快節奏的變化以及多樣化的需求時顯得力不從心。而“互聯網+”政務信息服務新模式的天然優勢就在於其信息觸角的敏感性、信息傳遞的及時性以及信息處理的科學性, 進而造就了其針對新情況新問題而靈活應對的能力。
三是直接性。“互聯網+”政務信息服務新模式以信息和數據為核心, 去中間化是其自然結果, 使得政府圍繞公眾問題直接提供服務內容成為可能。此外, 技術的發展、應用、普及直至社會化產生了強大的力量, 為決策者和公眾之間的信息交換帶來了極大的便利, 進而使政府能夠不斷尋找為公眾提供有價值信息的新方式。
四是參與性。“互聯網+”將極大地增加參與者的機會並提高其主體意識和主體能力, 進而在終極的意義上有利於促進民主治理。“互聯網+”政務信息服務新模式不再是全能型層級政府把所有決策權、政務服務攬於一身, 而是變成以民眾參與合作開發的符合自身真正需求的政務服務。
(二) “互聯網+”政務信息服務新模式的優勢
“互聯網+”政務信息服務新模式正是在以公眾需求為導向的意義上體現出整合性、靈活性、直接性以及參與性的特徵, 與傳統服務模式相比較, 具有多方面的顯著優勢 (參見表1) 。
⒈.以公眾為中心提供整合性信息服務
當前, 政府主要向公眾提供以部門為單位的審批目錄清單, 對於需要跨多個部門進行若干事項的行政審批, 如開餐館、開藥店、辦企業等, 辦事人難以獲得跨部門審批流程的信息服務, 通常需要花費較大的學習成本, 或通過中介公司幫助辦理, 政府為此飽受詬病。“互聯網+”政務信息服務新模式是從公眾辦事主題出發, 通過對辦事主題所涉及審批事項的梳理, 為辦事人提供包括審批事項以及審批機構在內的審批流程, 並藉助於超鏈接技術, 將每個審批事項有關的信息服務整合起來, 形成完整的政務信息服務體系。
表1“互聯網+”政務信息服務與傳統政務信息服務比較
⒉.個性化精準信息服務
政府網站通常提供具有共性的信息服務, 即列舉包括所有可能性的條例, 每個用戶都必須閱讀其他類別用戶的信息。這種將相關文件未經過加工處理直接提供給用戶的信息服務方式, 一方面給用戶帶來許多不必要的麻煩, 另一方面還容易給用戶造成混亂, 影響後續工作的順利進行。“互聯網+”政務信息服務新模式通過對服務信息分門別類的處理, 提供給用戶清晰的選項, 用戶只要選擇適合自己情況的選項, 最終獲得的信息結果則完全匹配用戶, 無需篩選自己的信息, 使用戶獲得個性化精準的信息服務。
⒊.隨時隨地獲取信息服務
儘管一對一和一站式信息服務能夠實現個性化的信息服務, 但這些服務方式在涉及到跨部門政務事項時, 如果沒有強有力的數據庫支撐, 工作人員往往難以應答;此外, 由於受工作時間限制, 為辦事人帶來很大不便。以智能手機為主要工具獲取信息的“互聯網+”政務信息服務新模式, 能夠保證用戶在任何時間、任何地點即時獲取需要的信息, 使用戶感受到政府與時俱進的政務服務, 具有良好的體驗感。
四、“互聯網+”政務信息服務新模式的實現途徑
(一) 轉換行政審批辦事目錄
⒈.梳理政府行政審批事項目錄架構
當前, 作為政府信息公開和服務的主要載體——政府網站, 通常按照以政府為中心的模式提供信息 (參見表2) 。
然而, 公眾找政府辦事往往圍繞一個具體辦事主題, 例如, 開公司、開餐館、開理髮館等, 其中涉及不同政府機構的多個審批事項, 從政府提供的碎片化、海量的信息中難以獲取相應的審批流程, 包括找哪些部門、審批哪些事項、審批先後順序等內容, 使得公眾需要花費額外的學習成本, 造成辦事難、辦事慢、辦事繁等問題。
⒉.梳理百姓辦事主題目錄
打破政府職能本位, 關鍵在於信息整合, 從而使公眾需求能夠對接整體政府。為增強政務信息服務的主動性、精準性、便捷性, 提高公眾辦事的滿意度, 可通過各級政務服務中心辦理事項的數據分析, 把握和預判公眾辦事需求, 梳理出頻率較高的公眾辦事主題目錄, 並根據實際情況不斷補充完善。辦事主題目錄主要包括行政審批事項及相應政府機構 (參見表3) 。
表2 以政府機構為中心的行政審批目錄
根據辦事主題目錄的審批事項整理出辦事流程, 並確定各事項的前置後置條件, 例如, 以“開餐館”為主題的審批流程如圖1所示。
⒊.轉換政府審批事項為公眾辦事主題
為實現從政府行政審批目錄到百姓辦事主題目錄的轉換, 可通過以下方法:
如果用i表示機構, j表示審批事項, aij表示某個機構的某個審批事項, 則某級政府機構的審批事項Gs的集合可表達為:
設公眾辦事主題為Fh, 通過梳理公眾辦事主題的流程, 可得出某個辦事主題的審批事項集合為:
Fh={axy} (x, y為F辦事主題對應的各審批事項)
設整理後的公眾辦事主題信息為p, 如果該機構類別涉及的公眾辦事主題有s項, 則公眾辦事主題集合P可表達為:
表3 以公眾為中心的辦事主題目錄
圖1 以開餐館為主題的審批流程
如此, 可實現行政審批政府目錄體系到公眾辦事主題目錄體系的轉換。
(二) 建設個性化結構化數據庫
隨著政府網站及政務信息量的迅速增加, 公眾特定信息需求與海量信息之間的矛盾日益突出, 只有個性化的信息服務方式才能解決這一矛盾。與傳統的信息服務相比, 個性化政務信息服務更具有針對性, 它將徹底改變以往“我提供什麼, 用戶接受什麼”的服務機制, 改為“用戶需要什麼, 我就提供什麼”。為實現根據不同的公眾需求制定個性化服務以及使公眾對政務信息服務“有更多的獲得感”的目標, 創建以辦事主題為目錄的信息後, 還應根據不同服務對象需要不同的審批材料和過程等特點, 對這些數據進行整合、處理, 形成具有層疊關係、結構化、個性化的數據庫。
數據庫可由四層結構組成:第一層按主題分類;第二層某個辦事主題對應的審批流程;第三層對應某個審批事項的相關內容選項;第四層按辦事人情況, 如為本人辦理還是替他人辦理等可展開的個性化精準內容。整個結構化數據庫層次如圖2所示。
“互聯網+”戰略的提出, 使得政府依託移動終端開展政務服務得以在政策上有所扶持, 擴大了移動政務應用推廣範圍。以開餐館辦事主題為例, 通過梳理與其相關的辦事流程, 整理每個流程的標準化審批事項文件, 開發移動終端政務信息服務頁面, 如圖3所示的名稱預審核辦事過程中, 精準化服務的頁面顯示為最簡化信息, 點擊相應字段即可展開對應內容。頁面設計從用戶角度出發, 通過隱藏不相關的信息使頁面簡潔易看, 從而提高用戶體驗性。
圖3 個性化精準服務樣例
(三) 提供多渠道交付服務
圖2 個性化結構化數據庫
(四) 提供強有力的制度保障
通過對政府多個行政審批部門的調研可知, 要實現上述信息服務新模式, 主要存在三個方面的困難:一是公眾辦事主題繁多複雜、難以窮舉;二是政府部門缺乏由目錄轉換的內在激勵;三是缺乏一個強有力的機構來推動此事。因此, 必須要有相應的政策與制度保障。
其一, 穩步推進。不同於電子商務的業務內容, 政府涉及的服務內容既廣又雜, 不同部門和服務對象的複雜程度不一, 很難一蹴而就。因此, “互聯網+”政務信息服務可以先易後難、由簡入繁、穩步推進。先從涉及民生的個人服務、小型企業入手, 解決百姓辦事頻率高的辦事主題的信息服務, 解決大部分百姓“跑路”的問題;之後再逐步推進複雜的、涉及諸如房地產、大型企業投資一類的辦事主題。
其二, 形成激勵機制。對於習慣紙質信息處理技術支撐的政府管理模式的各委辦局公務人員, 要改變現有的工作模式, 為百姓提供“互聯網+”政務信息服務, 如果沒有激勵機制、問責機制的保障, 僅僅憑藉個別領導的先進理念和工作自覺, 顯然難以實現以整體政府出現的全方位服務, 也難以實現當前從紙質信息處理技術的政府工作模式向電子信息處理技術轉變的政府工作新模式。“互聯網+”政務信息服務必須從上至下推進, 像政府的權力清單一樣, 對分階段實現的信息服務要列出具體的名錄, 並提出明確的完成時間表。對按期完成的給予必要的獎勵, 對逾期不能完成的有關部門領導給予必要的問責。
其三, 重視實踐主體。“互聯網+”政務信息服務, 不同於過去條塊分割、各自獨立對外服務的政府工作模式, 而是以整體形象對外的政府工作模式, 因此, 必須要有能夠獨立於各委辦局機構並能夠整合這些委辦局的機構來承擔這項工作。目前, 各地區紛紛成立的政務服務中心恰好適合於擔當此任。對外, 政務服務中心瞭解百姓的辦事主題需求;對內, 政務服務中心擺脫部門利益便於在各部門之間進行溝通。政務服務中心能夠通過梳理百姓的辦事主題及辦事頻率, 確定分批次推進的項目, 並通過與各委辦局的及時溝通, 獲得有關服務主題信息諮詢服務的詳細信息, 從而能夠高效地推進這項工作。
五、結語
政府在線服務能力已經成為衡量一個國家實力與政府執政能力的重要標誌。在“互聯網+”技術與理念的衝擊下, 政務信息服務的模式、能力和價值正在被移動式重構。政府在適應“互聯網+”時代帶來的政務信息服務模式變革的進程中, 必須運用現代政府管理理論, 以公眾需求為導向, 以服務型政府、整體性政府為建設目標, 仔細思考“互聯網+”政務信息服務的服務對象、群體特徵、個性化需求等, 有針對性地設計提供服務的途徑和手段, 融合互聯網思維創新政務信息服務模式, 提高“互聯網+”政務信息服務質量。以公眾辦事主題為主線的政務信息服務新模式, 通過對業務流程梳理描繪出了“以人民為中心”的政務工作流程, 這對打破各部門信息壁壘, 建設統一的政務服務平臺, 實現“一號一窗一網”的政務服務目標, 為完成對政府服務體系的“升級和重塑”夯實基礎。
參考文獻：略
閱讀更多 國脈智庫 的文章
