檢察機關提起公益訴訟試點兩年後入法 對行政機關不履責強化了監督
2017年07月24日 星期一 北京青年報
檢察機關可訴行政機關不履責
試點開始的時間是在2015年7月。
作為法律監督機關，檢察機關的重要職責是確保法律統一正確實施。雖然憲法對此作出明確規定，但在具體制度層面，檢察機關履行職責的範圍限定在訴訟領域。基於對法律監督內涵的理解，部分地方檢察機關探索了對行政機關行政違法行為的督促履職工作。當發現有行政機關出現違法行為，檢察機關會發送檢察建議書，督促行政機關糾正錯誤。如果行政機關不糾正，檢察機關卻沒有後續的保障手段，只能向其上級機關或當地政府反映情況。
如今經過兩年試點，今年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關於修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，“檢察機關提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法。
這一決定在不少人看來，解決了“公共利益誰來管”的問題。
上述會議對行政訴訟法作出修改，明確了檢察院在發現行政機關違法行使職權或不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害時，可向行政機關提出檢察建議。行政機關若不履責，檢察院可向法院提起訴訟。訴訟的方式強化了檢察建議的監督效力。
條文限定了四個範圍，分別是——生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓。
“一些行政機關覺得丟了面子”
但萬事開頭難。
2016年1月19日，蚌埠市淮上區檢察院起訴蚌埠市國土資源局。這是安徽省提起的首例公益訴訟案件，也是全國首例針對市級行政機關提起的資源保護型行政公益訴訟案件。
檢察院發現周孝東等人將15.94畝農用地非法轉讓給華菱汽貿公司，其中15.7335畝為一類耕地。該公司未經批准在涉案農用地上違法建造廠房、辦公樓等，還進行汽車銷售經營。蚌埠市國土資源局發現後，雖作出《責令停止土地違法行為通知書》，但未依法責令限期拆除違法建築及設施。此後一個月，該局雖收到檢察建議書，仍未正確履責。
在首起公益訴訟背後，檢察院的壓力卻鮮為人知。
時任蚌埠市委書記的，是之後升任安徽省副省長的周春雨。2017年4月26日，中央紀委官網消息稱，周春雨涉嫌嚴重違紀，接受組織審查。
各項制度在不斷摸索也漸漸成形。今年6月，安徽省政府辦公廳下發意見，要求各級行政機關不得以任何方式干擾法院受理行政公益訴訟案件，不得以任何理由要求檢察機關撤訴。
曾探討如何順利審理行政機關
在淮上區檢察院起訴蚌埠市國土資源局的前一個月，在山東，全國首例行政公益訴訟案被法院立案受理。
2015年12月16日，山東慶雲縣檢察院起訴縣環保局。起因為2014年10月，檢察院在審查一起涉汙染環境罪案件時，發現縣環保局的監管活動可能違法。檢察院展開調查，發現該環保局存在違法批准試生產等一系列違法行為，導致涉案企業一直違法生產，嚴重侵害了國家利益和社會公共利益。慶雲縣檢察院遂發出檢察建議，縣環保局卻“沒當回事兒”。此後，檢察院把環保局告上法庭。
“過去我們發檢察建議，有時行政機關不聽，有些地方就探索了向人大彙報等手段。但現在檢察院發檢察建議後，如果行政機關不改，我們就能夠起訴。以前可沒有這麼硬性的手段。”山東省檢察院民事行政檢察二處處長周錦燕說。
作為全國首例，在司法實踐中尚存空白，起訴到法院後該如何審理？
對此，山東省檢察院副檢察長王效彤透露，為了審理順利，檢察院和法院就檢方的訴訟地位、庭審程序、舉證責任、法律適用等進行交流，最終確定了檢察機關作為行政公益訴訟人，出庭人員由檢察機關指派，開庭時只擺放“公益訴訟人”席籤等程序問題。
對有損國計民生案件履行監督
當時，王敬安人在長沙，他和其他79位來自全國各地的檢察人一起，到長沙參加“全國檢察機關全面開展公益訴訟工作會議”。
那次會議要求，各級檢察機關要嚴格依照法律規定的監督領域，積極圍繞中央和地方對於加強環境資源和民生保護等相關的重要工作部署，針對嚴重損害公益和國計民生的重大案件履行監督職責。找準辦理各類案件的切入點，全力以赴抓好公益訴訟辦案工作。供圖/視覺中國
關注
線索採用每案獎1000元-5000元
從職務犯罪案件中找線索
十八大以來，中央“打虎拍蠅”的力度不斷加碼，從以往落馬的貪官來看，不少人都在項目審批上栽了跟頭。但貪官落馬後引發的後續問題是，這些人插手的違法審批項目該怎麼辦？
以安徽為例。從2010年起，在琅琊山景區南部的龍尾山上陸續開建數棟高檔酒店會所、數百套別墅和兩個高爾夫球場。這些違規項目都與一個落馬廳官有關。
2014年4月，滁州市委書記江山被紀委立案調查。當年9月，安徽省檢察院對其立案偵查。檢察院發現，在江山的干預協調下，滁州市城鄉規劃部門3次向其頒發了共736畝土地的建設用地規劃許可證，造成琅琊山風景名勝區山體植被、生態環境被嚴重破壞。檢察院向市城鄉規劃局發出檢察建議書，要求其依法糾正違法行為。
2016年10月13日，安徽省金寨縣檢察院因縣商務和糧食局、縣財政局不依法履行職責，向縣法院提起行政公益訴訟。“這起安徽首例同時起訴兩個行政機關的案例，就是在當地檢察院辦理原金寨縣商務局副局長聶某濫用職權、受賄、貪汙案中發現的線索。”安徽省檢察院副檢察長李衛東說。
如果在辦理公益訴訟案件中，發現有官員涉嫌違法違紀，檢察機關還會與紀檢監察、職務犯罪偵查部門對接，追究公職人員的違法違紀責任。
2016年2月29日，廣州市檢察院以“公益訴訟人”的身份，將張玉山、鄺達堯二人告上法庭。二人是從化區鰲頭鎮中塘村大石古水塘的承包人和管理者，從2012年11月開始，在沒有辦理相關證照的情況下，有償允許他人向水塘大量傾倒建築垃圾，造成嚴重汙染。
在這起案件背後，還牽涉到從化區環保局副局長徐駿翔。檢察院在調查中發現，徐駿翔涉嫌環境監管失職罪、濫用職權罪。2016年11月25日，徐駿翔被檢方立案偵查，不到一個月，徐駿翔被捕。
聚焦媒體曝光的熱點事件
但媒體報道很多，要關注哪些線索？
安徽省檢察院副檢察長李衛東說，他們會重點關注官方或規模大、公信力強的媒體，這其中包括傳統媒體和新媒體，以增強信息獲取的時效性。
此外，檢察院還會在辦理刑事案件、開展專項活動中挖掘相關公益訴訟的線索。
為了案源線索，今年4月，甘肅省檢察機關在全國率先制定《甘肅省檢察機關公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法（試行）》，鼓勵群眾主動發現和踴躍舉報公益訴訟案件線索。
上述辦法明確，對社會公眾舉報的公益訴訟線索經檢察機關核實採用，將給予一定的精神及物質獎勵，獎勵方式為榮譽獎勵和獎金獎勵，“給予獎金獎勵的，甘肅省人民檢察院應在檢察機關發出檢察建議後，根據線索的性質、情節和舉報線索的價值等因素確定獎勵金額，每案獎勵金額多在1000元-5000元不等。”
此外，在舉報線索獎勵中發現有檢察人員違法違紀的，應將有關材料移送檢察院紀檢監察部門處理。
《辦法》公佈3個月以來，共篩選出符合專項行動規定的案件舉報線索30餘件。
待解
檢察機關的訴訟地位是什麼？
對於當事人的稱呼，在各類訴訟中各不相同。在民事訴訟中稱“原告”或“被告”；在刑事訴訟中稱“公訴人”和“被告人”。在行政公益訴訟中，又該叫什麼？
中國政法大學教授應松年說，上述兩個選擇似乎都不理想。“在行政公益訴訟中，如果採用刑事訴訟中的說法，稱檢察機關為“公訴人”，但又不涉及犯罪問題。如果採用民事訴訟的說法，稱檢察機關為“原告”，又會導致行政和民事一樣。檢察機關作為國家機關提起訴訟，應該有所區別。
應松年說，在行政公益訴訟中，他贊成用“起訴人”和“被起訴人”的說法，“將來如果有二審，只要看誰是起訴一方，誰是被起訴一方就行了。”
公益訴訟案賠償資金怎麼用？
2016年4月14日，常州市中院一審判決，許建惠、許玉仙消除環境繼續汙染危險；委託有土壤處理資質的單位制訂土壤修復方案，提交常州市環保局審核通過後實施。同時，賠償對其他環境造成的損失150萬元。
王敬安則建議，資金的使用需要第三方介入。“被汙染環境的修復和治理，需要專業的權威機構來解決。在環境汙染治理方面，司法機關並不是權威，必須由專業的機構來操作。”
在行政公益訴訟中由誰舉證？
剛剛在全國推開的公益訴訟，需要解決的問題不只是資金。“每個案子都是非常具體的過程，程序方面還有很多問題需要協商。”應松年說，不久前修改的行政訴訟法中明確，檢察院在履行職責中發現行政機關違法行使職權或不作為，應當向行政機關提出檢察建議。
應松年說，“履行職責”本身的內容就很豐富，“是檢察院平時處理問題時發現的，還是一些個人跑來告訴檢察院的，都是要考慮的問題。檢察機關要考量在公益訴訟中的環節和程序”。
另外，由誰來舉證、舉證到什麼地步，也是接下來需要考慮的問題。
應松年說，在一般的“民告官”訴訟中，被告承擔舉證責任，原告只要提供客觀事實，有法律依據就可以提起訴訟。“但在行政公益訴訟中，舉證責任該如何分配？是否和原來的行政訴訟法一樣？還是要求檢察院有比較紮實的證據和事實？要做到這一點，檢察院就需要調查權。另外，法院怎麼對待證據、需要證明到什麼水平，也是個問題。”應松年說。
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