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文 | 最高人民法院第四巡回法庭副庭長 李廣宇
行政訴訟的受案範圍，是指人民法院受理行政案件、解決行政爭議的範圍。在三大訴訟法中，唯獨《中華人民共和國行政訴訟法》專章規定受案範圍問題，說明“確定恰當的受案範圍”在行政訴訟中具有特殊重要的意義。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）在第一條中對於受案範圍的規定採取了“概括肯定＋列舉排除”的方式進行規定。無論是正面概括式肯定，還是負面列舉式排除，都是著眼於被訴行為是否屬於可訴的“行政行為”。因此，正確理解和把握“行政行為”的含義和特徵，也就掌握了行政訴訟受案範圍的核心要義。
行政行為是19世紀德國行政法理論的創造。奧托·邁耶第一次揭示了行政行為的本質特徵，至今仍然具有決定性的影響。修改前的《行政訴訟法》採用了德國法上行政行為的概念，但卻將具體行政行為規定為提起行政訴訟的起訴權標準，這就帶來受案範圍的狹窄。因為按照具體行政行為的定義，抽象行政行為、雙方行政行為、事實行為都被排除在外。
《行政訴訟法》修改時，將所有的具體行政行為的概念都修改為行政行為。這一概念上的調整，使得行政行為的內涵大大豐富，原來由於具體行政行為的定義給受理案件帶來的理論和制度障礙也得以清除。但這是否意味著具體行政行為的概念從此壽終正寢？非也。
正如最高人民法院在“金實、張玉生訴北京市海淀區人民政府履行法定職責案”裁定中所指出：除去涉及行政不作為、行政事實行為、雙方行政行為的場合，在撤銷之訴中，“行政行為”的概念仍然應當理解為原來意義上的“具體行政行為”。其確切的含義應當是指：行政機關針對具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。那些決定作出之前的準備行為和階段行為、那些不具有外部效果的純內部行為、那些不是針對具體事件的普遍的調整行為，仍然屬於不可訴的行為。《行訴解釋》第一條第二款所排除的十種行為，基本上就是以“具體行政行為”作為衡量標準進行的列舉。
一、刑事司法行為
二、調解與仲裁行為
第（二）項排除的行為是：“調解行為以及法律規定的仲裁行為。”調解行為之所以被排除，在於這種行為沒有強制力，調解行為是否產生法律效力，不取決於行政機關的意志，而取決於當事人各方的意願。當然，如果行政機關強制調解，該行為就變成了違背當事人意志的行政命令。仲裁行為之所以被排除，在於救濟途徑的問題。根據法律規定，有些仲裁行為應當提起民事訴訟，有些仲裁行為還可能是一級終局仲裁。能不能提起行政訴訟，要看法律對於救濟渠道有沒有特別規定。
三、行政指導行為
第（三）項排除的行為是：“行政指導行為。”行政指導，顧名思義，就是一種示範、倡導、諮詢、建議、訓導等性質的行為，行政相對人聽與不聽，具有選擇自由，因此行政指導通常不具有羈束力和強制力。最高人民法院在“張月仙訴太原市人民政府不履行法定職責案”裁定中指出：指導、支持、幫助等行為，在性質上屬於行政指導。通常情況下，行政指導因其不具有羈束力和強制力，不能成為撤銷之訴的對象。基於同樣的道理，也不能通過提起一個履行法定職責之訴，要求判令行政機關履行行政指導職責。因為履行法定職責之訴要求作出的行為必須是一個法律行為，但行政指導顯然並不屬於這樣一種旨在設定某種法律後果的個別調整。
四、重複處理行為
第（四）項排除的行為是：“駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為。”當事人對行政行為提起申訴，學理上稱作行政程序重開，也就是請求行政機關重開行政程序，對此前作出的行政行為進行撤銷、廢除。為什麼行政機關駁回申訴的行為不可訴？因為行政機關的駁回只是一個重複處理，並沒有作出對當事人權利義務產生新的影響的行為。此外，如果此類行為可訴，就會使提起復議和訴訟的期限事實上被取消，不利於行政法律關係的穩定，也會使人們失去對行政行為的信任。最高人民法院在“王建設訴蘭考縣人民政府不履行法定職責案”裁定中，對行政程序重開問題進行了論述：通說認為，行政行為的約束力只存在於行政行為的存續期間。行政機關雖然受行政行為的約束，但在特定條件下可以在法律救濟程序之外自行撤銷或者廢止行政行為。當事人雖然因法律救濟期限屆滿等原因，不能再通過訴訟途徑請求撤銷或者廢止行政行為，但卻可以請求行政機關重開行政程序，對行政行為自行撤銷或者廢止。不過，行政程序的重開受到嚴格的條件限制，這些條件包括：作為行政行為根據的事實或法律狀態發生變化，行政行為作出後出現了足以推翻行政行為的新的證據。如果當事人僅僅是沿襲之前的主張，行政機關作出的拒絕答覆或者不予答覆在性質上就係駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。
五、不對外發生法律效力的行為
第（五）項排除的行為是：“行政機關作出的不產生外部法律效力的行為。”這裡強調的是可訴的行政行為必須具有法效性，即行為直接對外發生法律效果。如果行為的效力僅停留在行政內部領域，並未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響，則其並不具有可訴性。最高人民法院在“潁上縣恆運矸石廠等訴潁上縣人民政府行政決定及行政強制案”中對“法效性”作了詳細論述：通常意義上的行政行為，仍需具有單方性、個別性和法效性等特徵。單方性強調的是，法律效果系基於行政機關單方意思表示；個別性強調的是，行為的對象必須是特定之人和具體事件；法效性強調的則是行為直接對外發生法律效果。所謂“直接”，是指法律效果必須直接對相對人發生，亦即行政行為一旦作成，即導致法律關係的發生、變更、消滅。所謂“對外”，是指行政行為對於行政主體之外的人發生法律效果，行政機關之間或行政機關內部的意見交換等行政內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性。
六、過程性行為
第（六）項排除的行為是：“行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等過程性行為。”過程性行為不可訴，原因在於它不是一個最終決定，因而不會產生法律效果，不會對當事人的權利義務產生影響。就行政訴訟來說，通常都是針對一個行政處理提起訴訟，這就存在一個起訴時機問題。按照成熟原則，行政程序必須發展到適宜由法院處理的階段才算成熟，才能允許進行司法審查。對此問題，最高人民法院在“陳銀花訴黃岡市人民政府公告行為案”裁定中進行了論述：類似本案被訴《公告》這樣的通知，只是行政機關的一種程序行為，其目的只是在於開始一個行政程序。對於這種程序行為，並不能單獨訴請撤銷，而只能以程序違法為由訴請撤銷此後作出的實體決定。這是為了防止單獨訴請撤銷程序行為而拖延行政程序的進行，同時也符合法律保護利益的觀點，即程序違法只有在影響實體決定的情況下才予以救濟。此外，也是為了防止出現針對程序行為和針對實體決定同時進行訴訟的危險。
七、協助執行行為
第（七）項排除的行為是：“行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行範圍或者採取違法方式實施的除外。”協助執行行為為什麼不可訴？最高人民法院在“皖東三寶有限公司訴明光市人民政府房產行政登記案”裁定中進行了詳細闡述：第一，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十一條規定：“在執行中，需要辦理有關財產權證照轉移手續的，人民法院可以向有關單位發出協助執行通知書，有關單位必須辦理。”據此，行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，屬於履行法律規定的協助義務，不是行政機關的自主行政行為。第二，根據《行訴解釋》第六十九條第一款第（九）項的規定，“訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束的”“已經立案的，應當裁定駁回起訴”。行政機關作出的協助執行行為在性質上屬於人民法院司法行為的延伸和實現。當事人要求對行政機關協助執行人民法院生效裁判的行為進行合法性審查，事實上就是要求人民法院對已被生效裁判羈束的爭議進行審查，因而不能得到准許。如果當事人認為行政機關的協助執行行為侵犯其合法權益，應當針對人民法院生效裁判通過審判監督程序尋求救濟。此外，《行訴解釋》第一條第二款第（七）項規定了一種例外情形，即“行政機關擴大執行範圍或者採取違法方式實施的除外”。這種情況下，行政機關的執行行為屬於行政訴訟的受案範圍，是因為行政機關的此種行為已經失去了人民法院裁判文書的依託，超出了人民法院協助執行通知書的範圍和本意，在性質上不再屬於實施司法協助的執行行為，應當受到司法審查並獨立承擔法律責任。
八、層級監督行為
第（八）項排除的行為是：“上級行政機關基於內部層級監督關係對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為。”層級監督行為之所以不可訴，原因在於這種內部業務指令屬於內部行政領域，並不產生外部法律效果、不直接設定新的權利義務，故而不屬於可訴的行政行為。最高人民法院在“李清林訴安陽市人民政府不履行監督職責案”裁定中指出：上級行政機關對下級行政機關監督職責的履行與否，一般並不直接設定當事人新的權利義務。從司法權與行政權的關係出發，人民法院也不宜過多地介入行政機關的內部關係當中。此外，從訴的利益考慮，當事人如果認為下級行政機關的行政行為侵犯其合法權益，可以通過直接針對下級行政機關提起行政訴訟的方式尋求救濟，在有更為便捷直接的救濟方式的情況下，較為“迂迴”和“間接”的方式就不能被容許。
九、信訪行為
第（九）項排除的行為是：“行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、複查、複核意見等行為。”信訪行為不可訴，主要在於此類行為另有法律救濟途徑。對此，最高人民法院在“楊中國訴棗陽市人民政府不予受理行政複議決定及行政賠償案”裁定中予以闡述：信訪制度是與行政複議和行政訴訟制度相互獨立、相互分離的權利救濟制度。對於能夠通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的事項，信訪途徑是排斥的；基於同樣理由，對於信訪工作機構處理信訪事項的行為、不履行《信訪條例》規定職責的行為，或者行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、複查意見、複核意見和不再受理決定，行政複議和訴訟途徑亦是排斥的。《信訪條例》對不服信訪答覆意見提供了複查、複核等充足的救濟途徑，信訪人窮盡救濟途徑或者自願放棄救濟，信訪事項即告終結。
十、不產生實際影響的行為
第（十）項排除的行為是：“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。”不產生實際影響，既包括行政行為具有法律效力，只是對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響；也包括行政行為本身就沒有法律效力，對權利義務產生實際影響更是無從談起。最高人民法院在“陳銀花訴黃岡市人民政府公告行為案”裁定中就曾指出：撤銷之訴是行政訴訟最為經典的訴訟種類，它以通過撤銷為原告設定負擔的行政行為的方式來形成權利。這就要求，請求撤銷的行為必須是一個為原告設定負擔、具有法律約束力、旨在設定一種法律後果的個別調整。《行訴解釋》第一條第二款第（十）項“不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍”的情形，即“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，就包括這層含義。本案所訴《公告》，只是一個公開而個別的通知，目的是通知行政行為的相對人參加行政程序，並不具有任何旨在創設、變更、解除或具有約束力地確認某種權利義務的內容。因此，此類行為不能成為撤銷之訴的對象。
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《中國審判》雜誌2018年第7期
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