本文為中國投資協會2018年PPP年會圓桌論壇（一）部分內容實錄，論壇主題為“如何做到PPP規範有序發展”，主持人為劉世堅，由張燎做引導發言，王守清、李煒、金浩、王衛東參與討論。
柴壽鋼（中國投資協會副會長、年會主持人）
各位領導、各位會議代表，大家下午好。我們2018年PPP年會繼續進行。今天下午按照議程的安排，我們一共有三個圓桌討論。第一個圓桌討論的題目是“如何做到PPP規範有序發展”。這個討論由劉世堅主持，也有請張燎、王守清、王衛東、金浩等專家到臺上來。下面就交給劉世堅來主持。
劉世堅（北京清控偉仕諮詢有限公司總經理、圓桌論壇（一）主持人）
謝謝主辦方，非常榮幸作為本次圓桌討論的主持人。我的任務是“煽風點火”，希望在座的諸位有尖銳問題，一定要向嘉賓們提出來，讓他們把真實的想法說出來。我們今天下午討論的主題是“如何做到PPP的規範有序發展”。大家都有同樣的感覺，現在PPP規範的手段讓大家迷失了方向。首先由濟邦的張燎總做一個引導發言。張燎總為了留更多的時間給各位，把發言時間從15分鐘壓縮到8分鐘，下面大家歡迎。
引導發言
張燎（上海濟邦投資諮詢有限公司董事長）
各位PPP業界的同仁們，大家好。最近大半年時間，大家都覺得比較冷，所以我們今天會議的主題是抱團取暖。受組委會的邀請，我先做一個引導性發言。我自己對引導發言的定位，就是樹一個靶子，然後讓大家展開討論或炮轟。
我的題目是“規範發展是PPP穩步推進的必由之路”。PPP的規範發展，說到底是PPP在過去將近四年的快速發展之後，大家冷靜下來、沉澱下來，覺得規範發展這條路才是一條可持續的路。
為什麼PPP會有這樣的起伏變化？去年底行業調整之後，微信群、朋友圈裡面都在討論行業發展到什麼階段，這裡用到的曲線是由一家諮詢公司（Gartner）的行業發展曲線。我對比了一下，我們現在大約處於第三往第四個階段演變過程中，（盤整）還有相對比較長的持續期。我個人的估計，第三到第四個階段，可能隨著今年年底幾個重要文件的發佈，格局會更清楚。但總體上這根曲線給大家的一個印象，就是它（行業轉段）不像我們去年11月提出來的：“從起飛轉平飛”那麼簡單——穩定在8000米，那很美。後來事實上我們發現掉到2000米了。因此，經過2018年業務的發展，大家在做各自業務的時候都有體會了：冬天還沒有過去。
何為“規範發展”？這個話題也是經歷各種各樣的討論，每人都有自己的看法，這很正常。我自己的觀點有四個方面：制度建設上規範、工作流程上規範、履約監管上規範、方案設計上規範。時間原因，我不一一展開。
過去的高速發展中，大家經常吐槽一些不規範或者說“失範”的問題，到底是由哪些原因引起的呢？PPP的失範，跟其他行業的不規範也是類似的，跟我們的民族性、商業文化、體制等原因是密切相關的。如果我們單純從現象本身去分析，我認為是不會奏效的。比如說社會資本零回報去拿項目，我們吐槽是惡性競爭。但是，我們要看到最根本的原因。制度下一步設計和改進的時候，還要著重解決這些根本的問題，從更深層透視這些現象背後的原因，由此抓住這些真正的癥結予以克服和解決。當然，難度肯定是不小的。
為了克服這些問題，我提出來規範發展要注意“三心”：初心、耐心、精心。分別對應著我們PPP要做成功的關鍵要素：
初心：不要把PPP看成是萬能良藥，什麼都能解決，它的效果是有限的。但是我們對這些有限的效果，我們經常容易迷失，泛化和扭曲都是忘記初心。
耐心：我們做任何一件事情，包括推行公共服務和基礎設施領域的PPP，不要易喜易悲，要有耐心，在壓力之下保持寵辱不驚的心態，是保持耐心的一個重要修煉。
精心：專業主義精神。如果沒有專業主義精神，僅僅把這個作為商業上掙點錢，投資商拿幾個項目、金融機構放幾筆貸款，都是把它看得太淺了。專業主義精神是我們做好事業的非常重要的基礎。
最後講講PPP規範發展的重點和難點，有四個方面：
第一，項目儲備和篩選。目前存在重大的制度缺陷，使得我們口子沒有紮緊，使得後期可能消耗我們大量資源的劣質項目擠進來了，泥沙俱下，影響投資者的判斷。
第二，社會資本專業運營能力培育。知易行難。應該在市場冷靜期練本領、練真功夫。社會資本專業運營能力的培育，我認為還很不夠。
第四，金融機構的主動管理能力培育，包括對於資產全生命週期的管理、價值挖掘，不僅僅靠簡單擔保文化發展資產業務。
我的發言就到這兒，歡迎大家猛烈開火，謝謝各位！
嘉賓討論
劉世堅
我感覺這幾年從2014年PPP開始在國內推廣以來，圈子應該是很大，觀點非常多，價值觀差異非常大，對於PPP基本的認知差異也很大。剛才張燎總講的我百分之百同意，說明我們在這些年來統一了一部分價值觀。這個統一的過程是很艱難的。以微信公眾號文章的閱讀量為例，前兩年寫的原創文章的點擊量動輒就上萬，現在到2000就不錯了。這一方面說明PPP總體趨冷，另一方面可能也說明很多東西已經不言自明，普及任務已經初步完成。在這樣一個過程中，像我們的PPP教父守清老師，是做了長期、大量基礎性工作的。下面我們就請教一下守清老師，對於剛才張總的觀點如何看。第二是PPP如何去規範才能實現規範的目的？我個人覺得現在的路子能否實現規範化發展的目的還有待觀察，但是發展停滯的局面已經形成了，這是比較讓人感到頭疼的。
王守清（清華大學PPP研究中心首席專家）
昨晚在我們這個圓桌論壇嘉賓的小群裡我說，如果都跟以前的論壇一樣大家都客客氣氣，就沒有什麼意思了，嘉賓之間和與聽眾之間一定要有碰撞和火花。我特別懷念2016年3月那次中英PPP論壇，嘉賓在臺上把著自己的話筒不讓不同觀點的嘉賓說話。
剛才張總說的觀點都對，但都是沒有太大用處的。因為大多問題過去幾年大家都提了很多了，沒有什麼用。前兩週在南京PPP諮詢機構論壇上，我主要是對諮詢機構提出一些要理解PPP本源、堅持專業性的觀點，今天就說一點有些人聽了不太高興的話。比如說做PPP到底是聽財政的還是聽發改的，年底PPP條例出來大家不要期望太高，一是因為級別比法律低，二是能不能讓發改、財政和其他的相關部委真正聯合，我覺得這是非常重要的。在地方上，我覺得組織結構最重要，光靠實施機構是很難做好PPP的，建議最好是主管的縣長或者市長牽頭，所有相關職能部門的局長或副局長帶一兩個兵，這些兵就是具體幹活的工作小組，不懂PPP可以請諮詢，他們來自不同的部門，跟諮詢一起，把很多協調的問題都解決了。如果不同部門之間有重大爭議這些兵解決不了，就找縣長市長局長們的領導小組去協調拍板。對諮詢而言，就比較容易去堅持專業性，讓諮詢和社會資本去協調政府很難的。
這種聯席制度的建立，可能還不夠，畢竟這些官員和兵還不是專家，因此，還得有懂PPP的PPP中心，但不管中央還是地方，不能僅建在財政部等某個職能部門下面，應該建立在人民政府之下；如果沒法建立在人民政府下面的PPP中心，就一定要有前面我說的這個聯席制度。去年下半年起很多地方政府還是招PPP大諮詢。其實最早是西北某市的一個市通過一個經濟學家找我，他說這麼多政府職能部門都要上項目，他們不很懂PPP，我也不懂，而且都是我的下屬，上和下誰的項目我都沒法弄，將來組織上提拔我還要徵求他們的意見。所以我想找一個德高望重的、專業水平比較高的專家，幫我市裡把關PPP項目、協調各職能部門，一年給一兩百萬的年薪也可以，但要常駐我這裡。這個就是大諮詢，他當時希望我能挑頭帶幾個人去，我說清華不會同意，而且我的價值觀也不在做這些。
另一個問題，中央部委一個文件出來以後，很多人都不完全理解文件的內涵，所以就造成一堆的律師和諮詢師的解讀，但有的是過度解讀甚至是錯誤解讀。連發改委和財政部的官員都說過他們有的地方是瞎解讀，我起草文件的時候都沒有這個意思。因此，我想如果任何一個部委出臺一個文件，是經過聯席制度，而且文件發佈後馬上有記者招待會，由起草的官員解讀，大家對政策的理解就會準確很多。
有一次一個律師問我，這個PPP項目這麼做行不行？我根據我對PPP的理論和PPP政策的理解，有的我說不行，有的我說理論上行，但是從政策上可能不行，我建議他去問財政局主管PPP的官員，如果財政局不懂，就問財政廳，財政廳不懂就問財政部。律師說財政局長就在我邊上，他問財政廳，廳裡也不懂或不回答，他又夠不到財政部，故問我給政府法律諮詢的，但我也沒有十足把握，所以問你，局長說，如果王老師說行他就這麼做，如果王老師說不行，他就不做。這是真事，因為PPP太複雜，政府出的政策又多，不同部委文件還有不同，作為律師，他對政策的理解也很難準確。張燎和我主要參與過特許經營法（徵求意見稿）的起草，確實發現有些人在解讀時，我們起草的時候根本沒有他解讀的這個意思。
劉世堅
您剛才講了一個很重要的問題，就是部門立法。部門立法在中國是一個現實，也有它的必要性，但是顯然也有很大的侷限性。這次在PPP領域尤其有突出的體現。在強力部門的主導之下，一系列規範性文件的出臺對PPP發展起到了很大的促進作用，但是也滋生了不少問題。因為我原來做律師，我在想是不是存在一個法律工作者的缺位問題？剛才王老師說有一些律師參與對法的解讀，但是規範性文件有沒有？參與程度有多深？這個我想請王衛東律師談一下他的看法。
王衛東（國浩律師（北京）事務所高級合夥人）
關於專家參與立法的問題，我個人感覺，從2014年以後，PPP立法的整個過程中，無論是發改、財政，還是國務院法制辦，機構改革以後調整到司法部的，其實是有了很大的進步。包括我們在座的各位，在過去四五年當中，都被召集到各個部委參加立法的討論，當時發改委法規司基本上一個月搞兩三次立法研討會議，對於部門立法，這是一個很大的進步，這是非常值得肯定和推廣的。
在這裡有一個問題，就是說在我們立法過程中，王守清老師提到年底出的這個條例，大家不要有太高期望，因為徵求意見稿大家已經看過並提出過各自的修改意見了。雖然最近我們都沒有被叫去再提出什麼意見，我個人預判這個條例出來以後，不會對原有的文本整個體例上有更多根本性的改動，可能仍就停留在部門協調的層面上。如果這樣並沒有實現通過PPP立法本身要解決的問題，那就是要解決我用什麼樣的法律調整什麼樣主體之間法律關係、適用什麼樣客體、解決什麼問題的立法目的。當然，如果條例出臺為了解決兩個甚至幾個行政部門之間，如何去對一個事物進行多頭管理的問題。如果能有明確的規定解決好這個問題，也是善莫大焉的。如果不能解決好，可能又會有誤導、誤讀。因此從這個角度講，在立法過程中非政府部門的法律人高度深度參與是非常必要的，因為我們特別忌諱部門立法過程中的立法者或者起草者是有利益取向的，會坐在自己的位置上想自己的事情，跳不出自己的一畝三分地的問題，這是大家所一直詬病的。如何在PPP立法討論之處那樣堅持開門立法，前兩年的PPP立法實踐其實（我們）看到一個很好的現象，各部門都很開放，請各類專家參與討論。但現在如果是走到最後程序，希望還是要堅持下去。
說到這裡，我想談談我對PPP立法中比較關注的幾大關係問題。
第一個關係是PPP到底是民事法律關係還是行政法律關係的問題。這個是一定要說清楚，至少在條例裡面說清楚。過去有的專家建議就法律關係屬性問題可以先擱置一下，以後通過實踐慢慢解決。其實這個問題不解決，我感覺是我們PPP面臨的泛化或異化的一個主要原因。不解決這樣的法律性質問題，大家就不可能在交易框架、PPP整個結構中，去認清每個主體在交易過程中的法律定位是什麼。對於社會資本方，我到底是跟從的地位？還是商業行為的交易對手、具有平等議價的地位？為什麼有的時候我們去跟企業討論，說政府那麼要求。我說你們換一個思維考慮一下，你是這個平等交易的談判對方，政府現在是需求你投資幫他做他要做的事情，你現在傳統性思維還要聽從他，你就是自認了你是一個行政指令的跟隨者。要分清楚PPP是市場主導型的業務還是政府主導型的業務。雖然PPP是由政府來發起、監管和承擔最終提供公共服務的責任，但是PPP所有過程中，都是一個市場主導性的，從它的投資、融資、建設、運營結構全都是市場性的。
第二個關係，要分清楚PPP在今天的中國，到底是用於解決投融資體制改革的問題，還是解決政府財政資金使用效率和供給能力的問題？我覺得可以主輔附帶，但不太可能兩個方面都作為主要解決的問題而兼顧。
第三個關係，關於政府各個角色的關係問題。政府的運動員和裁判員的角色怎麼區分。剛才守清考量提出聯席會議制度，但是聯席會議能不能解決運動員和裁判員角色混同的問題？我覺得解決不了。未來承擔PPP項目監管責任的政府機關，一定要和實施機構有根本性分割。從組織機構上、財政編制上、行政隸屬上一定要分割。沒有分割，職能混淆，不可能創造公平市場，不可能給投資人帶來一個公平的競爭環境。兒子和侄子的關係，沒有辦法解決。也許我這個觀點不太合適，大家可以討論。
第四，法律和政策的關係。近些年所有有關PPP也好、特許經營權也好，包括投資體制改革的相關規定，都還停留在政策層面，政府投資條例還沒有出臺，PPP條例也沒有出臺，5號令也只是各部門聯合發的一個部門規章，沒有上到法律層面。當然，政策性好處就是靈活，因應時局變化調整。不足就是隨意性太大。如果不能通過法律的制度性的規範，確定PPP各個主體的權利義務關係，還是依賴於政府的各項政策規定、指引，我們今天所面臨的窘境或者市場冷靜也好，都是不得已的而面臨的一種局面。因為政策制定是沒有經過嚴格的法律立法程序的，起草人的意思主導性非常明顯，受限於個人的認識侷限、思想邊界所產生的東西，在沒有經過充分與完整，加之民主的科學的程序，普遍適用性就比較差。此外，對於一個事務同樣的前後文件，最後因為有不同的意思表達的需要，強調的重點也不同，而且由於我們政策制定的目的，往往很多都是源於要解決某一個即時性問題而做的安排，這樣就讓人誤讀和錯讀了。因此就法律與政策的關係，在PPP已經實施了這麼多年以後，基於我們這麼多年的政策所要解決的不同問題以及問題的不同方面的實踐，急需把這些政策歸納總結上升為適用於整個社會管理的法律制度來進行規範。
這四大關係拋出來，供大家批判，謝謝。
劉世堅
王律師提出來四大關係，可以和薛濤的三大關係論（央地關係、部際關係、市場規則和主體之間的關係決定中國PPP的走勢）做個呼應。從這些角度觀察，部門立法確實存在侷限性，主要是為了解決即時的問題，有屁股決定腦袋的情況。剛才說到大諮詢，我們在一個省會城市做了好幾個月的大諮詢，包括聯席會議制度，有用，能解決一些問題。某種程度上能夠做一些微調，解決中央文件在落地層面可能存在的問題。這說明在立法過程中、項目執行過程中，我們每一個角色，PPP遊戲圈子裡各路玩家都有作用。舉例來說，不要因為你是律師，就把自己侷限在看合同、做合規審查的層面，而應當從更加綜合的角度去看待問題、解決問題，適當擴張工作範圍，你會發現有很多事情可做。給政府做大諮詢是一種，還可以給投資人做，還可以給投資人和政府共同去做。包括立法，我們積極參與和不參與是不一樣的。現在看到的PPP條例大家雖然不滿意，但是有很多東西已經比剛剛起步時有很大改進。我參加過幾次最高院有關行政法司法解釋的場子，裡面很多與會者對PPP是不瞭解的，對於PPP合同性質的看法和我們是完全相反的。但是你還是得積極參與，即便因為立場或其他方面的原因，可能得不到認同。但至少去了以後，掌握著立法權的機構和人能夠了解到我們的想法，這是他們平時聽不到的聲音，我想這肯定是有益的交流。不過，我個人覺得PPP條例今年可能還是難以出臺，至少目前還沒有看到第二輪徵求意見稿，這是我自己的觀點，大家可以發表不同意見。總的來說，就PPP玩家們如何更好、更全面地參與PPP規範化工作，下面我們徵求一下李煒和金浩的觀點。
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