文|聯安研究院 特邀專家 國家開發銀行原副行長 李吉平
編者按：李吉平先生是中國開發性金融促進會執行副會長，國家開發銀行原副行長，聯安研究院特邀專家，他從國家開發銀行的視角，以其對金融行業深刻的理解與洞察力，對我國公共產品、公共基礎設施領域的市場規律和金融產品均有豐富的實踐經驗和深入的理論研究，對聯安的學術研究及未來發展方向提供了諸多建議。本文摘自鄭志軍、李吉平著作《穿透中國債務：公共產品經濟學邏輯》，前段時間，一張流傳於網絡的各省份債務率表，引起了聯安研究院的關注與思考。我們希望藉此文，給各地方政府在尋找自己的債務之因、化解地方政府性債務、推動經濟的高質量發展等方面，提供一些借鑑和參考。
李吉平
我國地方政府性債務的主要來源是通過投入公共基礎設施和公共服務而形成的各級政府鉅額債務。實質上，這些負債也是政府公共基礎設施的債務。根據公共產品的供給恆等式“生產能力價格x期限A=(直接能力價格＋溢出能力價格＋公共調劑價格）x期限B”，我們可以通過四個方面來分析我國地方政府性債務的成因（見圖1）
圖1.地方政府債務成因
（一）造成地方政府性債務的公共基礎設施生產機制因素
公共基礎設施生產機制因素，主要從公共產品供給恆等式的生產機制端進行債務因素分析，主要包括：公共基礎設施高額投資與中長期回報的週期差；投資成本與財力不平衡的區域差；公共基礎設施經營內涵的缺失；超出社會供給能力的超前投資；休閒娛樂等無溢出能力的公共基礎設施的興起五個方面的因素。
1.公共基礎設施高額投資與中長期回報的週期差
公共基礎設施一次性建設投入巨大，有長達25~30年左右的使用週期和折舊期限，高額投資與中長期回報之間存在天然的債務週期差（25~30年）。不論公共基礎設施是由政府方投入，還是交由社會資本方進行投資，這個債務週期差是無法改變的，這說明公共基礎設施帶有天然的債務屬性。當前地方政府性債務的監管政策無法改變公共基礎設施的客觀需求，也無法改變公共基礎設施高額投資與中長期回報的週期差，針對天然的債務屬性，當前監管政策是失靈的。
2.投資成本與財力不平衡的區域差
由於經濟環境的變化和人口的高速流動，公共基礎設施的投資建設必須向最長板接軌，但是區域間的財政能力存在明顯的差距，也就存在天然的結構性債務差。比如深圳至廣西的區間高鐵，全部里程投資的成本相同，但是深圳的財政能力遠遠強於廣西的財政能力，因此這段高鐵投資的成本就會造成廣西區域產生對公共基礎設施的區域性債務差。經濟環境和人口的高度一體化是無法阻擋的，當前地方政府性債務監管政策對公共基礎設施的區域性債務差是失靈的。
3.公共基礎設施經營內涵缺失，生產能力與社會供給形成比較大的能力差
公共基礎設施與經濟增長具有正向循環作用，但無法建立精確的模型進行測算、分析、評估和控制。在此現狀下，政府官員和金融投資者形成了一種盲目樂觀的態度，沒有對公共基礎設施投資的溢出能力（“社會生產力的提升”和“資源增值後的有償使用”）進行有效的管理和風險平衡評估。
2010年以前是我國公共基礎設施投資高速增長的主要時期，公共基礎設施的投資溢出能力處於顯著增長期，社會生產要素快速和高度的聚集，形成社會生產力的提升和土地資源的高速增值，政府通過稅收和土地收入償還公共基礎設施建設的投資費用，這種無形的公共基礎設施機制不但沒有得到理論和政策的有效認知，也沒有形成有效的監測、分析和管理機制，其投資行為是盲目的。地方公共基礎設施投資享有國內和全球經濟增長帶來的紅利，造成了“只要進行公共基礎設施投資，經濟必然會正向增長”的誤區，繼而忽略對區域經濟和經濟發展內生規律的把控。因此，部分地方政府官員把重心放在投資公共基礎設施上,忽略了投後運營的重要性,社會生產力的提升單純依靠招商引資對生產力資源的轉移競爭,卻忽略了對生產力提升的影響要素進行系統化管理。
公共基礎設施投資能夠帶來資源增值有償使用,我國主要依靠土地資源增值帶來財政收入。20世紀90年代開始到2010年之前,大部分公共基礎設施投資依靠土地財政收入增長實現了對債務的償付。由於土地資源有償使用的槓桿被不斷加高,使社會發展出現失衡,加上房地產市場的逐漸飽和,近10年來,公共基礎設施投資逐漸失去了土地資源增值收入的來源,造成公共基礎設施的投資成本無法進行償付。2010年以後,我國地方政府公共基礎設施市場機制的失衡性矛盾越來越突出。由於公共基礎設施的市場地位在現行經濟學理論和政策中沒有得到認同,因此並未對公共基礎設施投資的關鍵成果—“社會生產力的提升”和“資源增值”——實施有效的投後管理措施。所以大家把對公共基礎設施的養護看成是公共基礎設施的運營管理的核心內容。
近些年,由於地方政府性債務風險產生了很大壓力,所以我國大力推行政府與社會資本合作的模式進行市場化運作公共基礎設施項目,但是出現了公共基礎設施投後運營管理的嚴重偏離。大量的政府與社會資本合作項目對政府付費的合理性無法論證,將社會資本方運營當作創造第三種經營收入的途徑,比如在市政道路燈杆上懸掛廣告牌、在市政公園設立小商鋪,以此作為公共基礎設施項目運營的收入來源,這導致整個公共基礎設施領域對經營收入的測算方式陷入重大誤區。公共基礎設施是其他社會生產要素集合的有效前提,只有在一項資源集合中才能發揮作用,除了使用者直接付費的項目,單一的公共基礎設施項目是無法進行收益邊界分析和收益測算的。
4.公共基礎設施超出社會供給能力的超前投資
在良好的社會管理和生產要素管理基礎上,公共基礎設施建設水平與社會生產力發展水平呈現螺旋式的發展,雖然公共基礎設施領域存在一定的負債性,但始終保持公共基礎設施建設水平對社會生產力發展水平的引領。我國公共基礎設施在20世紀80年代滯後於社會生產力水平,但在20世紀90年代迎來了公共基礎設施建設持續高峰期,促進了社會生產要素的聚集和生產力水平的提升,繼而受全球化和國內綜合環境的影響,我國社會生產力的提升效率在近10年達到了峰值。但隨著全球經濟增長的趨緩,依靠“量”的經濟增長受到極大制約,目前很多地區修建的公共基礎設施,如城市高鐵、軌道、快速路等,超出了該區域現有的社會生產力發展水平。這是因為缺乏針對人口、社會經濟生產力與公共基礎設施的匹配性進行市場化測算,大量的公共基礎設施並未有效地承載生產力資源和經濟活動,利用率嚴重不足,短期內無法有效地形成社會生產力和財政收入,這也就造成了近10年以來公共基礎設施投資形成規模化債務。
5.休閒娛樂等無溢出能力的公共基礎設施的興起
近些年,娛樂性、休閒性的公共基礎設施,如公共休閒空間、公園、體育場館等獲得了規模化的投資和增長,但事實上,這部分公共基礎設施缺乏收費機制,其直接能力價格接近於零,溢出能力價格也非常低。我國稅收機制的重心是商品的生產和流動環節的增值稅,而娛樂性、休閒性、旅遊性的消費,它們帶來財政稅收償付的能力非常有限。以旅遊業為主的大省,財政收入排名普遍趨後,比如雲南省,其麗江市2015年一般公共預算收入完成477693萬元,其中稅收收入完成236319萬元。儘管無溢出能力或低溢出能力的娛樂性、休閒性公共基礎設施獲得規模化增長,但仍無法形成匹配的社會生產力和財政收人能力,進而造成規模性債務的積累。
(二)造成地方政府性債務的公共基礎設施社會供給能力因素
1.公共基礎設施缺乏獨立、透明的社會供給能力機制
稅收是公共產品社會供給能力的一個重要組成部分,公共基礎設施是一項投資龐大且非常重要的公共產品,通過稅收形成的公共財政用於公共基礎設施建設與運營,這是保障公共基礎設施供給循環的必要邏輯。
目前包括我國在內的世界各國政府,在公共預算中並沒有為公共基礎設施投資設有獨立、透明的預算結構。我國各級政府對於公共基礎設施的收支邊界的認識不夠清晰,導致本應當是公共基礎設施的預算非常容易被其他公共支持預算佔用或切斷。
2.公共基礎設施預算被龐大的公共預算支出佔用
大部分地方政府官員,尤其是財政系統的官員常常會認為:“本市公共預算僅能保障政府和民生事務的基本運轉,至於公共基礎設施的投資,只能通過融資借債,並以賣土地的收入進行償還。”顯而易見,我國公共基礎設施缺乏獨立、透明的社會供給能力機制,所以公民通過納稅形成的社會供給能力被龐大的公共預算支出所佔用。
我國複雜的政府運作體系,相互制約的層級管理關係,覆蓋教育、醫療、民生支出、環境保護等領域龐大的公共預算支出體系,成為一個用於公共產品剛性兌付的資金池,這個資金池沒有收支一一對應的獨立、透明的財政機制,用於統籌應付各種公共支出。隨著這個資金池在債務壓力下日益收縮,公共基礎設施的獨立預算支出首先被忽略或砍掉。許多地方面臨高額的政府債務壓力,其風險日益加大,面對這種風險,由於缺乏獨立有效的預算來源,地方政府官員束手無策,因為他們不知道該用什麼樣的預算來源進行償還。
從目前各個數據渠道的統計數據來看,公共財政支出中公共基礎設施和行政管理費支出的佔比數據缺乏可靠的來源。2018年3月23日,財政部資產管理司在財政部官網上發佈《關於公共基礎設施類資產管理與預算管理相結合課題研究徵詢意向公告》,財政部資產管理司正在執行世界銀行貸款現代財政制度與國家治理”技援項目中的一個子項目“公共基礎設施類資產管理與預算管理相結合研究”。該子項目的目標是綜合分析國內外重點公共基礎設施建設運營、管理模式及財政投入模式的利弊,在此基礎上研究並提出改革和完善我國財政支持公共基礎設施建設和公共基礎設施類資產運營維護方式的政策建議。這說明公共基礎設施類資產在公共財政支出的比例問題研究,現在才剛剛起步。我們通過選取一些城市樣本對政府龐大的公共預算體系進行評估和分析,證實一類非公共基礎設施類投資的預算支出是可以被優化的。採取初步評估和優化管理的方式,政府當前的公共預算支出可以節約20%~25%;如進行系統性供給體系管理和優化管理,政府可以達到30%~35%的節約效果。
3.公共基礎設施預算被土地財政替代
20世紀90年代到2010年之前,大部分公共基礎設施投資依靠土地財政收入增長實現,所以形成了公共基礎設施預算支出來源於土地出讓收入的思維慣性,不僅是政府端,也包括各類基礎設施工程商和金融機構,只要是評估地方政府基礎設施項目,土地財政收入都被看作評估的重要依據。
公共基礎設施投資的關鍵成果是“社會生產力的提升”“資源增值”,其中土地資源的增值使用是形成社會供給能力的重要方面,但是土地資源的增值是具有階段性的。公共基礎設施的作用是長期的、跨代際的,在社會生產能力提升的基礎上,通過稅收形成的公共財政收入具有長期性,能夠與公共基礎設施的投資週期進行匹配。因此,為了保障公共基礎設施的有效供給,我們必須在公共預算中,針對支出做出獨立的機制設計和制度設計。
4.債務壓力下公共基礎設施預算支出被政策性地切斷
由於公共基礎設施缺乏合理的供給體系,通過公共基礎設施造成的政府性債務越來越趨於顯性,債務風險也日趨加大。為了避免增加地方政府性債務,我國財政政策開始逐步切斷了公共基礎設施的預算支出。首先是2010年左右,建設一轉讓(BT)模式的公共基礎設施代建被叫停,然後是2014年開始規範強化地方政府性債務管理,除存量債務之外,一律設定為違規舉債。直到2017年,又對把政府預算支出作為來源的平臺公司項目、政府與社會資本合作項目、政府投資基金項目一律作為違規舉債的行為給予叫停。地方平臺公司、政府與社會資本合作、政府投資基金等只是公共基礎設施供給機制的不同類型,其投資的公共基礎設施不是為了滿足自用,而是用於滿足公共需求,因此必須通過公共預算的安排進行相應支付。
在這樣的債務壓力下,公共基礎設施的預算支出被政策性切斷,雖然這種切斷能夠抑制地方政府對公共基礎設施建設的不合理投入,但也造成了公共基礎設施債務結構無法得到合理預算來源進行修復,地方政府的直接債務轉化為隱性債務,在還本付息的壓力下,地方政府隱性債務和債務風險正在不斷地加大。
(三)造成地方政府性債務的公共基礎設施供給機制因素
1.公益性公共基礎設施缺乏市場化定價機制
我國公共基礎設施是由政府通過公共財政進行剛性兌付的,在剛性兌付和“表象公平”下,各類不同的公共產品社會供給能力和生產供給的邊界無法得到精確的識別和界定,公共產品無法形成合理的定價結構。我國地方政府把土地財政收入投資於公共基礎設施,放棄了公共基礎設施的社會供給能力定價,因此,公共基礎設施被定性為非經營性、純公益性。除了少量完全由使用者付費的公共基礎設施(如電力、燃氣、自來水、通信、車流量合適的高速公路等)按市場化定價執行,由使用者直接付費外,大部分公共基礎設施,尤其是市政基礎設施對溢出能力價格缺乏定價機制。政府通過預算和舉借債務修建大量公共基礎設施的價格都為零。綜上所述,在缺乏定價機制的情況下,部分公共基礎設施項目的使用者付費定價偏低,地方政府根據自身有限的財政能力按照直接投資、補貼、政府付費的方式,對公共基礎設施支付公共調劑價格。同時,休閒廣場、汙水處理、垃圾處理等大量沒有溢出能力的基礎設施項目佔用財政預算,造成公共預算虧空。
2.生產機制和社會供給能力缺乏市場化配置機制
我國公共基礎設施投資與管理由政府主導,政府既是公共基礎設施供給體系公共權力和制度結構的主導者,又是公共基礎設施的供給者,兩種角色是重疊的。公共基礎設施建設和運營的職能散落在發改委、城市建設部門、城市管理部門、財政部門等多部門或機構,公共基礎設施由政府主導供給,加上公共基礎設施定價機制的缺失,市場的配置機制無法發揮作用。因此,造成公共基礎設施的生產機制和社會供給能力無法實現匹配,在這種結構下,若想要解決地方政府性債務,化解地方政府性債務槓桿,只能採取“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的救急方式。無論是運動式的去槓桿、放水式的穩槓桿,還是盲目的債務控制和風險管理,都會陷入“一抓就死、一放就亂”的怪圈。
(四)造成地方政府性債務的公共基礎設施債務槓桿因素
1.公共基礎設施投資收付斷裂槓桿
上述內容總結了造成地方政府性債務的三大因素:公共基礎設施供給的投資與收益之間收付斷裂;有投資無價格、有投資無支付;政府採取東挪西湊的方式投資公共基礎設施。斷裂現象映射到債務結構上形成了地方政府性債務的基礎槓桿。另外,如又逢我國地方政府土地財政遇挫,公共基礎設施收入來源會不斷減少,而地方政府官員長期以來形成的投資慣性沒有改變,投資規模不斷地加大,兩者之間的槓桿差不斷疊加,槓桿率被不斷地加大。
2.社會供給能力與生產機制的期限槓桿
共基礎設施一次性投入巨大,有長達25~30年左右的使用週期和折舊期限,高額投資與中長期回報之間存在天然的債務週期差。在公共基礎設施有效運營期限內(25~30年),社會公眾對其均有使用權利和納稅義務,財政機制應該在同等期限內(25~30年)以公共基礎設施的年度折舊價格為基礎,形成對投資者年度費用的支付或還本付息。這樣能夠有效保證公共基礎設施投資、社會生產力優化調整與增長、財政與稅收機制優化調整與增長等週期匹配性,從而能夠避免產生公共基礎設施的債務償付風險。
但是在全球範圍內,各國都把公共基礎設施看成是市場失靈的公共產品,認為其一直缺乏市場化的定價機制。公共基礎設施投資債務的償付期限都是以金融機構提供的債務融資期限為標準,政府需要把25-30年財政收入償付期限的公共基礎設施投資簽署成3~10年左右的還本付息合同,集中在3~10年內進行債務償付,合理的債務償付週期被成倍地壓縮,政府的實際債務率被成倍放大。因此,為了保持公共基礎設施供給體系的能力平衡,恆等式兩邊的期限必須是一致的。
如圖2所示,我國的公共基礎設施生產能力價格與社會供給能力價格存在6倍左右的期限差,通過期限的匹配,能夠把我國地方政府性當期債務總額化解到1/6左右。近些年,我國通過發行地方政府債券的方式促進存量債務轉化,加大了公共基礎設施的生產期限與社會供給能力期限的匹配性。但是由於歷史原因,公共基礎設施債券的期限依然受制於金融產品期限,債務週期與公共基礎設施的使用週期仍然不平衡,當期政府還款壓力仍然與公共基礎設施的邊際收益週期不平衡。
圖2.地方政府性債務槓桿結構
綜上所述,造成地方政府性債務的主要是以下四個因素公共基礎設施生產機制因素、社會供給能力因素、供給機制因素和槓桿因素。通過原因分析,我們可以清晰地理解我國地方政府性債務的構成原因,也能夠找到化解我國地方政府性債務的科學方法。因此,正如在前文中所述,去槓桿不是“一抓就死”的運動式去槓桿,穩槓桿不是“一放就亂”的放水式穩槓桿,而是要建立獨立、透明、有效、合理的公共財政與公共產品、公共服務供給體系,建立公共產品資產與公共財政資金的一一對應機制,建立公共產品週期與公共財政週期的對應機制,這才是去槓桿、穩槓桿的基石,這才能構建社會高質量可持續發展,我們才能走向國家治理體系和治理能力現代化。
