【裁判要旨】
由于食品标签本身即属于一种特定媒介，标签上所使用的图片和文字在具有推销宣传商品作用的情形下，也会具备或符合“广告”的特征，尤其是对食品标签中非强制性标注项目上，会存在一定并列或竞合关系。在此情形下，食品监督管理部门从《食品安全法》角度对相关产品的违法事实作出认定并无不当。
【裁判文书】
北京市第三中级人民法院
行政判决书
上诉人（一审原告）某粮油工贸有限公司。
法定代表人董事长。
委托代理人A律师事务所律师。
委托代理人A律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）某市场监督管理局。
法定代表人该局局长。
委托代理人该局干部
委托代理人B律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）某人民政府。
法定代表人该区代区长。
委托代理人某人民政府干部。
委托代理人C律师事务所律师。
一审第三人某商业集团股份有限公司星火西路店。
负责人该公司经理。
委托代理人该商业集团股份有限公司星火西路店法务。
委托代理人该商业集团股份有限公司星火西路店法务。
某粮油工贸有限公司（以下简称星河公司）因诉某市场监督管理局（原名称为某食品药品监督管理局，以下某市场监督管理局简称为某市场监管局，某食品药品监督管理局简称为原区食药局）食药监管行政处罚和某人民政府（以下称该区政府）行政复议决定一案，不服某人民法院（2018）京0105行初460号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人星河公司的委托代理人杨某、李某某，被上诉人某市场监管局的委托代理人袁某、蔡某，被上诉人该区政府的委托代理人李某、李军某到庭参加诉讼。一审第三人某商业集团股份有限公司星火西路店（以下简称星火西路店）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年3月12日，原区食药局对某星火西路店作出食药监食罚〔2018〕420152号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）认定：2017年10月11日，原区食药局接到投诉举报，举报人称在某星火西路17号楼地上一层及地下一层的某星火西路店处购买的璀璨5kg寒地长粒香米不符合食品安全法，涉嫌销售标签不合格的食品。举报内容为璀璨5kg寒地长粒香米标签正面产品介绍中出现“富含人体必需的多种营养成分”的描述，但其蛋白质标注营养素参考含量值（NRV）%为11%，未达到大于等于20%的标准，某星火西路店于2017年8月21日采购璀璨5kg寒地长粒香米10箱，每箱4袋，并以每袋33.9元的价格全部销售，违法所得1356元，货值金额1356元。原区食药局于2017年11月17日立案，2018年1月18日调查终结，某星火西路店对调查结果表示不申诉不申辩。某星火西路店销售标签不合格食品的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十七条第一款第（九）项的规定：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。构成了“销售标签不符合规定”的违法行为。某星火西路店的上述行为违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，原区食药局决定对某星火西路店给予以下行政处罚：1、没收违法所得1356元；2、罚款20000元。星河公司不服该《处罚决定书》向该区政府申请行政复议，该区政府于2018年5月21日作出朝政复字〔2018〕118号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原区食药局作出的《处罚决定书》。
星河公司诉至一审法院，请求：1.撤销原区食药局作出的《处罚决定书》；2.撤销该区政府作出的《复议决定书》。
一审法院经审理查明：星河公司的工商注册地位于黑龙江省，某星火西路店的实际经营地位于某。
2017年10月9日，原该市食品药品监督管理局收到案外人邮寄的《投诉举报信》，举报某星火西路店经营的璀璨5kg寒地长粒香米（塑装）不符合食品安全相关规定，涉嫌销售标签不合格的食品，要求查处。2017年10月13日，原区食药局对某星火西路店进行了现场检查并制作《现场检查笔录》，载明：现场未发现被投诉的璀璨5kg寒地长粒香米，工作人员称知道有投诉后就全部下架退货了。原区食药局于2017年10月17日作出《立案审批表》决定予以立案。2017年10月23日，原区食药局向黑龙江省垦区质量技术监督局发送了《协查函》，请求协助查明“璀璨5kg寒地长粒香米（塑装）”产品标签标注的“富含人体多种必须的营养成分”是指哪些营养成分。黑龙江省垦区质量技术监督局于2017年11月6日向原区食药局回函称经向星河公司进行调查，星河公司负责人介绍该公司在包装上标注的富含人体多种必须的营养成分是指能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物。并附粮油公司所在地质量技术监督局向星河公司经理李某进行调查制作的《调查笔录》。2018年1月15日，原区食药局对某星火西路店进行询问并制作《询问调查笔录》，某星火西路店认可被投诉的璀璨5kg寒地长粒香米是其经营。某星火西路店向原区食药局提交了《检测报告》、涉案产品经销商《营业执照（副本）》、《食品流通许可证》、星河公司《营业执照（副本）》、《全国工业产品生产许可证（副本）》、《大米出厂检验报告单》、《璀璨寒地长粒香米包装袋相关文字说明》、某星火西路店《营业执照（副本）》、《食品经营许可证（副本）》法定代表人身份证复印件、《某商品验收入库单》、《某商品销售明细单》、《自查下架通知》等材料。同日，原区食药局对某星火西路店作出《行政处罚事先告知书》，告知拟作出的行政处罚和陈述、申辩权利，某星火西路店于次日签收《送达回执》。2018年1月18日，原区食药局制作《案件调查终结报告》并进行案件合议制作《案件合议记录》，拟给予某星火西路店行政处罚，并向某星火西路店告知。某星火西路店于当日向原区食药局表示接受处罚，不陈述，不申辩。2018年1月24日，原区食药局经审批决定延期办理30个工作日。2018年3月12日，原区食药局经审批，作出被诉《处罚决定书》，认定某星火西路店销售标签不合格食品的行为涉嫌违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，决定对某星火西路店给予没收违法所得1356元，罚款20000元的行政处罚。
星河公司不服原区食药局作出的《处罚决定书》，于2018年3月21日向该区政府申请行政复议，并提交星河公司《营业执照（副本）》复印件、法定代表人身份证明及身份证复印件、授权委托书等材料。2018年3月28日，该区政府作出朝政复补字[2018]第129号《限期补正通知书》，要求星河公司补充提交与《处罚决定书》之间存在利害关系的证据材料。2018年3月29日，星河公司向该区政府提交某星火西路店出具的《证明》。
2018年3月30日，该区政府作出朝政复受字[2018]第129号《行政复议申请受理通知书》，决定受理星河公司的复议申请，并邮寄送达星河公司。同日，该区政府作出朝政复受字[2018]第129号《行政复议答复通知书》，通知原区食药局自收到行政复议申请书副本之日起十日内提交书面答复和证据依据。2018年4月3日，原区食药局向该区政府提交《行政复议答复书》及作出被诉行政行为的证据、依据。2018年5月21日，该区政府作出被诉《复议决定书》，并向星河公司、原区食药局进行送达。
一审法院认为，《食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”该市机构编制委员会制发的编办函[2013]3号文件，批准设置该市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道乡镇食品药品监督管理所，并明确了相应职责。据此，原区食药局作为食品药品监督管理部门对本行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。该区政府作为原区食药局的本级人民政府，依法具有受理星河公司的行政复议申请，开展工作作出处理的法定职权。
关于原区食药局主张本案被诉行政处罚决定系针对经营被举报食品的行为而非生产被举报食品的行为作出，星河公司并非被诉处罚行为的相对人，不具有提起本次行政诉讼的星河公司主体资格的问题。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，星河公司虽然不是被诉行政处罚行为的相对人，但是原区食药局作出的处罚决定实质上直接认定了涉案食品标签存在违法之处，星河公司作为涉案食品的生产商，原区食药局对此项违法事实的认定直接对星河公司的实体权利造成影响。星河公司作为涉案产品的生产商对于直接涉及涉案产品的行政处罚行为具备提起本次行政诉讼的星河公司主体资格。对于原区食药局的上述主张一审法院不予支持。
《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称《食品标签通则》）第2.2条规定，食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物都属于食品标签。GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（以下简称《营养标签通则》）第2.1条规定，预包装食品标签上向消费者提供食品营养信息和特性的说明属于营养标签，包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分。第2.7条规定，营养声称是指对食品营养特性的描述和声明，包括含量声称和比较声称，其中含量声称是描述食品中能量或营养成分含量水平的声称，声称用语包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。本案中，某星火西路店销售的涉案产品包装正面介绍中有“富含人体多种必须的营养成分”的文字表述，该表述属于食品标签的范围，并且对食品中营养成分作了含量水平的声称—“富含”，符合营养标签中营养声称的属性。
根据《营养标签通则》第5.2条规定，当某营养成分含量标示值符合表C.1的含量要求和限制性条件时，可对该成分进行含量声称，声称方式见表C.1。表C.1中关于蛋白质的含量声称要求每100g的含量大于等于20%NRV，才能进行“高，或者富含蛋白质”的含量声称。根据原区食药局协查内容及涉案产品包装上《营养成分表》的信息，涉案产品声称的“营养成分”为能量、蛋白质、脂肪和碳水化合物，其中蛋白质每100g的营养素参考值（NRV）%为11%，未达到上述20%NRV的含量声称要求。涉案产品在其营养成分蛋白质未达到声称“富含”蛋白质的要求的情况下，在产品包装正面标注“富含人体多种必须的营养成分”不符合《营养标签通则》的相关要求，原区食药局据此认定涉案产品违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，属认定事实清楚，一审法院不持异议。星河公司关于“富含人体多种必须的营养成分”的内容系广告范围的主张，由于食品标签本身即属于一种特定媒介，标签上所使用的图片和文字在具有推销宣传商品作用的情形下，也会具备或符合“广告”的特征，尤其是对食品标签中非强制性标注项目上，会存在一定并列或竞合关系。在此情形下，原区食药局作为食品监督管理部门从《食品安全法》角度对涉案产品的违法事实作出认定并无不当，对于星河公司的此项诉讼主张，一审法院不予采信。
依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款。本案中，原区食药局依据上述法律规定，结合某星火西路店在行政程序中及时整改，主动配合等情形，依法对某星火西路店从轻处罚，作出没收违法所得，并处罚款20000元的处罚属处罚幅度适当，一审法院不持异议。
原区食药局在实施行政处罚过程中，履行了立案、现场检查、调查取证、延期、处罚告知、送达等程序，原区食药局作出行政处罚决定的行政程序符合法律规定，一审法院亦不持异议。
该区政府在收到星河公司提出的行政复议申请后，经审查后予以受理，后向原区食药局履行了送达程序，在原区食药局提交答复书和证据材料后，该区政府经审查后依法作出复议决定并履行了送达程序，故该区政府履行行政复议程序并无不当，一审法院予以支持。
综上，星河公司要求撤销原区食药局作出的《处罚决定书》和该区政府作出的《复议决定书》的事实和理由不能成立，对其诉讼请求一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回星河公司的全部诉讼请求。
星河公司不服一审判决，向本院提起上诉，其事实和理由为：包装中关于“富含人体必需的多种营养成分”的描述不属于营养声称，理由是星河公司生产的是大米，是粮食作物，其本身含有碳水化合物、脂肪、蛋白质、膳食纤维、核黄素、烟酸、多种氨基酸、微量元素等多种人体必需的营养成分，是大米本身的天然属性，是产品物理属性的客观描述，不存在夸大、虚假宣传的情形，也未强调“富含蛋白质”，或者强调富含某种物质，并非向消费者提供食品营养信息和特性说明，消费者亦不会因该描述产生任何误解，该描述不属于《营养标签通则》中营养声称的范围；星河公司生产的大米是初级农产品，该大米也并未添加营养物质，亦未特别提及某种配料或成分，依据《食品标签通则》的规定，无需在标签中标注所谓的含量，而且星河公司已经依据《营养标签通则》标注了必需强制标识的核心营养素的含量值，一审法院适用法律错误，将《营养标签通则》中规定的“富含”这一含量声称限定为“蛋白质”这一单一营养物质，缩小了营养物质的定义范围，不符合一般人对于“营养物质”的理解。
某市场监管局答辩称同意一审判决，请求维持原判。
该区政府答辩称同意一审判决，请求维持原判。
某星火西路店未参加庭审，其在开庭前向本院邮寄书面意见称本案与某星火西路店无关，其同意《处罚决定书》，同意一审判决，并申请不参加本案审理程序。
星河公司在指定期限内向一审法院提交了《北京市非税收入一般缴款书》和中国工商银行转账凭证，用以证明星河公司是被诉处罚决定的实际承担者，是本案的利害关系人。
原区食药局在法定期限内向一审法院提供如下作出被诉行政处罚决定的证据和规范性法律文件依据：
证据：1.《举报登记表》复印件、《投诉举报信》及举报材料，证明原区食药局收到了关于某星火西路店的举报；2.《案件来源登记表》，证明案件来源情况；3.《立案审批表》，证明立案情况；4.《现场检查笔录》；5.《询问调查笔录》；6.《检测报告》；7.涉案产品经销商《营业执照（副本）》、《食品流通许可证》；8.星河公司《营业执照（副本）》、《全国工业产品生产许可证（副本）》；9.《大米出厂检验报告单》；10.《璀璨寒地长粒香米包装袋相关文字说明》；11.某星火西路店《营业执照（副本）》、《食品经营许可证（副本）》、法定代表人身份证复印件；12.《某商品验收入库单》、《某商品销售明细单》、《自查下架通知》；13.（京朝）食药监协[2017]2500058号《协查函》、《关于京朝食药监协[2017]2500058号有关调查情况的复函》及附件、邮件快递单及查询记录，证据4-13证明原区食药局对举报事项进行调查的情况；14.《案件延期审批表》；15.《行政处罚事先告知书》、送达回执；16.《陈述申辩笔录》；17.《案件调查终结报告》、《案件合议记录》；18.《行政处罚决定审批表》；19.《处罚决定书》及送达回执，证据14-19证明原区食药局依法进行了行政处罚。
规范性依据如下：1.《食品安全法》；2.《食品药品行政处罚程序规定》；3.《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》；4.《营养标签通则》；5.《食品标签通则》，原区食药局以上述规范性依据说明其具有进行行政处罚的法定职责，所作行政处罚决定适用法律、法规正确。
该区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《行政复议申请书》、《处罚决定书》、星河公司《营业执照（副本）》、法定代表人身份证明及授权委托材料、《行政复议接待室接待笔录》，证明该区政府于2018年3月21日收到星河公司提交的复议申请及相关材料；2.《限期补正通知书》、送达回证、给据邮件跟踪查询单、《证明》，证明该区政府于2018年3月28日作出《限期补正通知书》，要求星河公司提交与《处罚决定书》之间存在利害关系的证据材料，星河公司于2018年3月29日提交某星火西路店出具的《证明》；3.《行政复议申请受理通知书》、送达回证、给据邮件跟踪查询单，证明该区政府于2018年3月30日受理星河公司复议申请，并邮寄送达给星河公司；4.《行政复议答复通知书》、送达回证，证明该区政府通知原区食药局提交作出具体行政行为的证据及依据；5.《行政复议答复书》，证明原区食药局提交作出被诉行政行为的法律依据、证据等；6、《复议决定书》，送达回证两份，给据邮件跟踪查询单，证明该区政府作出被诉复议决定并向某星火西路店送达。
某星火西路店在指定期限内未向一审法院提交证据。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1.星河公司提交的证据能够证明星河公司实际缴纳了罚款，一审法院予以采纳；2.原区食药局提交的证据符合法定形式要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明原区食药局作出行政处罚决定认定事实和履行程序的相关情况，一审法院予以采纳；3.该区政府提交的证据能够证明其履行行政复议程序后作出行政复议决定的情况，一审法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”该市机构编制委员会制发的编办函[2013]3号文件，批准设置该市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道乡镇食品药品监督管理所，并明确了相应职责。据此，原区食药局作为食品药品监督管理部门对朝阳区行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。该区政府作为原区食药局的本级人民政府，依法具有受理星河公司的行政复议申请，开展工作作出处理的法定职权。
《食品安全法》第六十七条规定“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”《食品标签通则》第2.2条规定，食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物都属于食品标签。星河公司上诉主张，其生产的大米是初级农产品，该大米也并未添加营养物质，亦未特别提及某种配料或成分，故无需在标签中标注所谓的含量，也不应适用《营养标签通则》。根据《营养标签通则》第1条规定：“本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明”，第2.1条规定，营养标签是指预包装食品标签上向消费者提供食品营养信息和特性的说明，包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分。本案中，星河公司的涉案产品的食品标签中含有“富含人体多种必需的营养成分”以及营养成分表（含项目、含量以及营养素参考值）等，其食品标签中已经含有营养信息，故其有关其食品标签不应适用《营养标签通则》的相关规定的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。《营养标签通则》第2.7条规定，营养声称是指对食品营养特性的描述和声明，包括含量声称和比较声称，其中含量声称是描述食品中能量或营养成分含量水平的声称，声称用语包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。本案中，星河公司的涉案产品的食品标签中有“富含人体多种必须的营养成分”的表述，亦标识了营养成分表，其中包括能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠，故星河公司“富含人体多种必须的营养成分”的表述中虽未具体表明何种营养成分，但其指向其应是食品标签中所标识的营养成分表中的内容，故该“富含人体多种必须的营养成分”的表述应属营养声称，且其中“富含”的表述是对食品中营养成分的含量水平的声称，故本院对星河公司有关上述表述不属于营养声称的上诉理由不予采纳。
根据《营养标签通则》第5.2条规定：“当某营养成分含量标示值符合表C.1的含量要求和限制性条件时，可对该成分进行含量声称，声称方式见表C.1。……”本案中，星河公司的涉案产品在食品标签中载有营养声称的内容，即通过“富含人体多种必须的营养成分”的表述描述了食品中营养成分的含量水平，该声称中所涉及的营养成分均应当符合《营养标签通则》表C.1所规定的关于能量和营养成分含量声称的要求和条件，因上述营养声称中使用了“富含”的字样，而在《营养标签通则》表C.1所规定的含量声称方式中仅蛋白质一项有“高，或富含蛋白质”的含量声称方式，其他营养成分并不存在“富含”的含量声称方式，故根据星河公司的涉案产品的食品标签中营养声称中的内容，只能对蛋白质的含量声称是否符合“富含”进行判定，而并非是缩小了营养物质的定义范围，故本院对星河公司有关一审法院缩小营养物质的定义范围属适用法律错误的上诉理由不予采纳。
《营养标签通则》表C.1中关于蛋白质的含量声称要求每100g的含量大于等于20%NRV，才能进行“高，或者富含蛋白质”的含量声称。本案中，星河公司的涉案产品的食品标签中营养声称中蛋白质每100g的营养素参考值（NRV）%为11%，未达到上述20%NRV的含量声称要求，故星河公司的涉案产品的食品标签中标注“富含人体多种必须的营养成分”不符合《营养标签通则》的相关要求，原区食药局据此认定星河公司的涉案产品违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，属认定事实清楚，本院不持异议。
《食品安全法》第一百二十五条第一款规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”本案中，原区食药局作出处罚适用的法律正确，且其结合某星火西路店在行政程序中及时整改，主动配合等情形，依法从轻处罚而作出的没收违法所得，并处罚款20000元的处罚亦属处罚幅度适当，作出行政处罚决定的行政程序符合法律规定，本院亦不持异议。
该区政府收到星河公司的复议申请后，听取了原区食药局的答复意见，核实了相关证据，《复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，履行程序亦合法，本院予以支持。
综上，星河公司的上诉请求不成立，本院不予支持。一审法院判决驳回星河公司的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人某粮油工贸有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
（来源：市场监管半月沙龙）
总编辑：杨晓琴
责任编辑：罗腾亚
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