本文转自法律出版社，作者吴晓红
国有企业作为现代企业的一种组织形式，其利润分配制度，与其国有资产管理体制、国有资本运营模式、国有企业治理机制以及国有资本经营预算制度存在关联。总体而言，市场化越高的国家，国资管理模式越是倾向采用分权管理模式。虽然在概念上仍然使用“国有资产管理体制”，但从国资管理客体的具体界定来看，各国已逐渐转向国有资本，即国家出资所建立的独资、控股和参股企业的股权名为“国有资产”，实际为国有资本。具体至国有企业利润分配制度而言，我国虽然在制度和实践上均已建立国有资本经营预算，但是国有企业改革的持续推进，又引发国有资产管理体制、国有资本运营模式以及国有企业治理机制等一系列制度发生了改变。因此，在规范国有企业利润分配制度之前，有必要对与国有企业利润分配的相关范畴进行研究。
文 | 吴晓红
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当下，既是国有企业达到前所未有的繁荣壮大状态的一个时点，同时，又是国有企业进一步改革与发展面临非常复杂的形势和非常艰巨的挑战的一个时点。继续深化国有企业改革，是搞活国有经济的核心问题。如何进行国有资产管理，是能否搞活国有经济的另一个核心问题。在如何管理好国有资产的问题上，党中央以及各级政府对之进行了长期的探索。在党的十六大提出建立“分级行使所有权”的新型国有资产管理体制之后，我国传统的国有资产管理体制逐步被瓦解，现行国有资产管理体制在坚持国家所有的前提下，充分发挥了中央和地方两个积极性。并且，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的股东模式，形成了所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
根据我国对国有资产的通常分类，经营性国有资产主要集中在国有企业。按道理来说，对所有的经营性国有资产进行集中管理，能够更加有利于发挥经营性国有资产的价值，能够更加有利于对国有资本进行有效运营。然而，由于历史原因，我国国有企业目前分为六大类：一是国资委管理的工业、商贸、运输、科技等类型的国有企业；二是由有关机构管理的金融类国有企业；三是宣传部门管理的文化类国有企业；四是教育部门管理的校办类国有企业；五是交通部门管理的铁路类企业；六是财政部门管理的烟草、邮政等类别的国有企业。这六大类国有企业，在本质上都属于经营性国有资产，在实践中也确实具有营利行为。虽然这些国有企业都具有不同特点，并且在历史上也都由不同的主体进行管理，但这并不是各自为政，形成各自管理体制的理由。在新一轮国有企业改革进程中，是否对所有经营性国有资产进行集中管理，以及如何对国有资产进行集中管理，是我国当下对国有资产管理体制进行完善研究需要重点考虑的问题。
国有资产管理体制的历史与现状
我国国有资产管理体制，与国有企业改革的进程同步，但同时具有国有资产管理体制自身的特点。总体来说，我国国有资产管理体制主要分为两个阶段。以2003年国资委成立为“分水岭”，分为2003年之前的历史阶段，以及2003年国资委成立以来的管理阶段。而在2003年前后的两个阶段，国有资产管理体制又呈现时代特色。2003年之前的国有资产管理体制，以行政性指令为主，当时国有资产由国家经营。国有资产管理的主要目标，是为了彰显党和国家的经营理论，因此当时的国有资产管理体制彰显了计划经济体制的时代烙印。而在2003年国资委成立以后，虽然国有资产管理中依然存在行政性指令，但是整个国有企业的经营，以及国有资本的运营都在社会主义市场经济体制之下，因此这个时期的国有资产管理体制表现为市场经济特色，即使存在多部门管理的现状，也是因为历史原因和为了更好地管理部分经营性国有资产所导致的。
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国有资产管理体制的历史
1.“九龙治水”（1949~1988年）
所谓“九龙治水”，是指国有企业的资本金基础管理由财政部行使，投资职能由国家计委行使，监管职能由国家经贸委行使，经营者的任免与考核由中组部、人事部负责，国有企业的薪酬分配由劳动部监管，对国有企业的财务检查和监督由国务院派出的监事会行使。1949~1988年我国国有企业的经营、计划、销售以及利润分配等，一切都依靠国家指令性计划完成。
在那个年代，国家实行“统收统支”的财政模式，除党中央和政务院以及各种职能部门外，国家只存在国有企业以及集体经济两种经济形式，而集体经济是指农村劳动群众的经济形式。在城市，国有企业成为工人阶级唯一的经济形式，整个国家的财政收入都依靠国有企业来完成。而且，新中国刚成立不久，百废待兴，国家通过工业、农业和手工业的社会主义改造，完成了社会主义国有经济的储备。在经济体制和管理模式上，我国国有资产管理体制是参考苏联模式而建立的。因此，自然而然地形成了多头管理格局。
2.国有资产管理局（1988~1998年）
“统收统支”的财政模式，在很大程度上缓解了中华人民共和国刚成立不久国家财政收入的不足。但是，高度集中的国有资产管理体制的弊端开始显现。其限制了国有企业的自主经营权，使国有企业丧失了生机和活力。因此，国家开始认识到“政企不分”是束缚国有企业活力不足的根本原因，进而着手对国有企业逐步试点“放权让利”改革。同时，改革国有资产管理体制也被提上了议事日程。
基于对国家社会公共管理者与国有资产所有者双重身份的认识，1988年1月我国成立了国有资产管理局。作为国有资产的专门管理机构，国有资产管理局的主要任务是代表国家行使国有资产所有者身份，履行国有资产所有者职责，代表国家参与国有企业经营和利润分配，对全国国有资产总量进行登记，并监督国有资产管理，防止国有资产流失。
随着国有资产管理局的成立，各地政府纷纷效仿，开始对政府在国有资产管理中的双重职能进行分离，地方各级政府国有资产管理局相继成立。根据国家对国有资产确立的“统一领导，分级管理”的原则，各地政府先后成立了省、市、区不同级别的国有资产管理机构。随即各地的国有资产管理局，对各地的国有资产管理开展了相应工作。比如，对国有产权、行政事业单位的国有资产、闲置的国有资产进行清点和整理。有数据表示，截至1992年，全国44个省、自治区、直辖市和计划单列市，共登记国有企业企业234，223户，登记国有资产总额为8507.6亿元。在国家统一领导下，为了配合国家国有资产经营的方针政策，结合本地的经济发展形势，各地国有资产管理局还制定了相应的国有资产经营管理法规，对保护国有资产和提高国有资产的经营效率做出了重大贡献。然而，由于国有资产管理局成立以后，我国的国有企业改革正处于火热化阶段，对国有企业试点现代企业制度、股份制改革等措施，导致国有资产专门管理难以为继。在实践中，国有资产管理局除对国有产权进行登记外，其他国有资产管理措施都没有得到实质性的实施。1998年国家将国有资产管理局并入财政部。
3.“五龙治水”（1998~2003年）
自从党的十四大确立在我国建立市场经济体制以后，关于国有企业试点建立现代企业制度在全国开展。从1994年开始，我国选取了将近2000多家企业进行现代企业制度试点，经过3年多的试点，有84.8%的试点企业进行了公司制改组。其中，改为股份制公司的有540户，占试点企业总数的45%，改为国有独资公司的有909户，占试点企业总数的58.8%。1997年党的十五大对国有经济的公有制实现形式作出了新的重要论断。党的十五大报告指出：“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。”在这种时代背景下，我国国有企业的现代企业制度建设向前迈进了一大步，从公司制升级为股份制，使股份制成为国有经济的主要实现形式。
具体到国有资产的管理上，在这段时期我国国有资产管理体制滞后于国有企业的改革步伐。1993年党的十四届三中全会确立的国有资产管理的目标为“国家统一所有，政府分级管理”，而对国有企业的目标强调的是“自主经营、自负盈亏”。因而在国有企业的运营上，首次提出了“政资分开”的运营目标。尤其是党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》以后，国有企业股份制改革在全国开展得如火如荼。我国国有企业从“资产”经营过渡到“资本”经营，也是从这个时期开始的。
按道理来说，这段时期应该是国有资产管理体制改革的深入时期，然而在国有资产管理局并入财政部以后，我国集中精力进行国有企业“抓大放小”改革，主要从战略上调整国有经济布局，以至于忽略了国有资产管理体制的同步变革。因此，这段时期的国有资产管理的职能由5个部门承担。财政部负责国有资本金基础，国家经贸委行使指导国企改革和管理职能，人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免、考核，稽查特派员公署对国有企业进行财务检查和监督，俗成“五龙治水”模式。
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国有资产管理体制的现状
1. 国资委管理
社会主义市场经济体制的建立，在我国培育了市场配置资源的良好势头。国有经济战略调整以及国有企业现代企业制度改革，大大激活了国有经济的活力，国有企业股份制改革使国有资本的运营效率大幅提高。在这种时代背景下，“五龙治水”的国有资产管理体制，难以体现出国家作为国有资产所有者的出资人身份，在一定程度上制约了国有企业的公司化治理。因此，2002年党的十六大提出要进一步深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确要建立新型国有资产管理体制的基本构想。国家要制定法律法规，建立中央与地方分别履行出资人职责，明确国有资产管理机构“管资产和管人、管事相结合”的改革目标。
为贯彻党的十六大精神，2003年我国中央和地方政府相继成立国资委。虽然为新型的国有资产管理机构，但实际上是由原来分散于国家经贸委、中央企业工委和财政部等各个部门国有资产管理职能机构的整合。国资委的成立，主要是为了克服国家在国有企业股份制改革过程中“政资不分”“所有者”缺位的缺陷，由新成立的国资委代表国家履行出资人职责，即国有企业的所有者身份。同时，国资委还要承担监督国有资产管理的职责，防止国有资产流失。
国资委成立以后，中央层面和地方层面将各级政府名下适合国资委管理的企业，全部划归国资委管理。国资委积极履行出资人职责，对中央所属国有企业重新进行资产清查，出台了一系列举措，对国有企业高管进行业绩考核，规范高管的薪酬管理，并出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》。成立之初，中央国资委直接监管的国有企业达196家，监管的国有资产总额达6.9万亿元。截至2019年12月31日，中央国资委监管企业为96家。根据国务院《关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2018年12月31日，中央国有企业资产总额80.8万亿元、负债总额54.7万亿元、国有资本权益总额16.7万亿元，平均资产负债率67.7%。2018年地方国有企业资产总额129.6万亿元、负债总额80.3万亿元、国有资本权益总额42.0万亿元，平均资产负债率62.0%。汇总中央和地方情况，2018年全国国有企业资产总额210.4万亿元，负债总额135.0万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。
2. 财政部门管理
由于历史原因，也因为我国《企业国有资产法》允许国务院和地方政府根据需要，授权其他部门、机构代表本级人民政府履行出资人职责。因此，在我国除国资委监管的国有企业外，还有大量的中央国有企业归财政部以及其他部委或中央机构监管。目前，财政部共监管中央金融企业23家，还代表国务院对118家中央文化企业、中国烟草总公司、中国邮政集团、国家铁路集团3家企业履行出资人职责。此外，行政事业性国有资产也有财政部门管理。根据国务院《关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2018年12月31日，全国国有金融企业资产总额264.3万亿元，负债总额237.8万亿元，形成国有资产17.2万亿元；中央行政事业性国有资产总额4.7万亿元，负债总额1.0万亿元，净资产3.7万亿元。其中，行政单位资产总额0.8万亿元，事业单位资产总额3.9万亿元；2018年地方行政事业性国有资产总额28.8万亿元，负债总额8.9万亿元，净资产19.9万亿元。其中，行政单位资产总额9.3万亿元，事业单位资产总额19.5万亿元；汇总中央和地方情况，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，负债总额9.9万亿元，净资产23.6万亿元。其中，行政单位资产总额10.1万亿元，事业单位资产总额23.4万亿元。
3. 其他部委管理
除国资委、财政部监管的中央国有企业外，还存在发改委、文化部、原银监会等管理部分国资及国企的现象。[5]根据国务院《关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2018年12月31日，全国国有土地总面积50，552.7万公顷，国有森林面积8436.6万公顷，全国水资源总量27，462.5亿立方米，内水和领海面积38万平方公里。
根据财政部数据统计，截至2019年12月31日，我国由不同中央部门以及机构监管的中央国有企业共计611户。分别为：最高人民检察院所属企业2家，教育部所属企业387家，工业和信息化部所属企业85家，民政部所属企业3家，司法部所属企业1家，自然资源部所属企业2家，生态环境部所属企业2家，水利部所属企业8家，农业农村部所属企业5家，商务部所属企业1家，文化和旅游部所属企业12家，卫生健康委所属企业6家，体育总局所属企业44家，国家林业和草原局所属企业1家，民航局所属企业9家，国家文物局所属企业1家，中宣部所属企业1家，网信办所属企业1家，中直管理局所属企业3家，共青团中央所属企业1家，中国文联所属企业5家，中国国际贸易促进委员会所属企业29家，全国老龄委所属企业2家。
国有资产管理体制存在的问题
良好有序的国有资产管理体制，是运营国有资本的重要基础，也是促进国有企业充分参与市场经济的重要保障。综观世界上其他国家的国有企业经营的成功经验，无不与稳定的国有资产管理体制密切相关。国资委的成立，既不是对原来国有资产管理局的简单恢复，也不是对“五龙治水”时期国有资产管理职能的物理拼接，而是具有全新目标与全新导向的新型国有资产管理体制。无论中央国资委还是地方国资委，初步理顺了国家在国有资产管理中的基础职能，较好地履行了国有资产所有者的代表职责。但是，国资委成立以来也出现了一些问题。
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“政资分开”的反思
“政资分开”，是指将政府在社会公共管理与国有资产管理中的职能予以分开。国有经济与民营经济都属于我国社会主义基本经济制度的重要组成部分，而社会主义与市场经济体制的融合决定了公共财政与国有资本财政的双元结构财政将长期共存。因此，我国在国有企业改革进程中，将政府在国有资本运营中的社会公共管理职能与国有资产所有者职能进行区分，既是历史的必然，也是现实的需要，我国也为此进行了不断的探索。但是，无论是之前的国有资产管理局，还是当前的国资委管理，我国“政资分开”的现实路径离理想还有一定的距离。
首先，“政资分开”不是绝对的分开。实际上，“政资分开”并非我国国有资产管理的必然。只要存在国有企业的国家，政府在国有企业经营过程中均需要区分社会公共管理与国有资产管理两种职能。但是，“政资分开”并不是绝对的分开，在现代国家也无法做到截然分开。换言之，政府并非不能成为国有企业的出资者，只要能够处理好政府股东在国有企业经营过程中的定位即可。追求“政资分开”，不过是为了加强管理，也是为了避免国有资产流失，杜绝利益寻租现象。因此，世界上很多国家并不追求绝对的“政资分开”。
其次，我国“政资分开”是形式上的分开。我国生产资料社会主义公有制的性质，决定了国有经济在我国必须占有主导地位。而社会主义市场经济体制，又促使国有企业与民营经济在市场经济中展开平等竞争。为了实现公有制经济与非公有制经济共同发展的目标，我国的国有资产管理体制多次调整，终于明确了“政资分开”的管理格局。新型国有资产管理体制新在国资委的身份定位。作为特设机构，国资委代表国家履行对国有资产的所有者职责。但是，国资委兼具国有资产管理者与监督者一身，在实践中又形成了“婆婆加老板”的局面。正如有学者所言，国资委的设立确实在形式上解决了国有企业“政资不分”的问题（政府直接管理国有资本的问题）。但此后的事实表明，国资委仍然是“国务院特设机构”，它的组织机构形式和运行管理方式与其他政府部委没有实质性区别。[7]换言之，国资委的成立，形式上解决了国有资产所有者身份缺位的问题，但是又在另一个层面对国有企业形成了新的行政干预。因此，我国“政资分开”尚处于形式上的分开。
最后，我国“政资分开”缺乏法律规制。如何对政府的这种角色进行明确和切换，法律规制无疑是最好的措施。世界上存在国有企业的国家，大多对政府在国有资产管理中的作用和身份进行了法律规制。这不仅是防止政府随意干预国有企业经营的有效措施，也是对政府适度干预国有企业经营的保护边界。如法国，与我国类似，采取专门机构对国有资产进行管理，同时，法国国有企业在实际经营过程中，也有几个主管部门进行相应的监管。但是，法国议会对国有资产管理制定了较完备的法律，对国有企业主管部门的监管职责进行了明确区分，并且对国有企业制定了严格的财务审计制度和法律责任。我国国有资产管理领域的法律法规不够上健全，呈现碎片化状态。其中，与“政资分开”相关的法律法规仅有两部，即《企业国有资产法》与《企业国有资产监督条例》，其余的全部为规章制度以及规范性文件。产权人格虚拟化、代理链条过长、控制权和剩余索取权不匹配，一直是我国国有资产管理体制悬而未决的现实问题。如何对政府在国有经济中的身份和作用进行法律界定，在我国显得更为重要。这既是我国当前国有资产管理进行“政资分开”需要解决的首要问题，也是我国未来国有资本运营强化“政企分开”需要面对的长远问题。
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“多元管理”的弊端
在形态和功能上，我国将国有资产分为资源性国有资产、行政事业性国有资产以及经营性国有资产。从管理主体角度而言，无论是不同类型的国有资产，还是经营性国有资产，我国国有资产整体上处于分散管理的状态。目前，资源性国有资产，如土地、矿藏、林地等，之前分别由国土资源部、国家林业局管理，现在由组建后的国家自然资源部进行管理；行政事业性国有资产分别由财政部与各级政府的财政部门管理。
经营性国有资产的管理主体多元化现象更突出。从横向来看，在中央层面上，作为代表中央政府行使出资人职责的中央国资委，仅限于管理非金融类经营性的国有资产，即96家中央企业。中央和国务院部委办局管辖其他国有企业，包含金融类国有企业，以及铁路、烟草、邮政、文化、出版等垄断领域的经营性国有资产和大量行政事业性、资源性国有资产。从纵向来看，在地方层面上，不仅地方各地国有资产管理体制和管理主体与中央国资委存在差异，而且各地国有资产管理体制以及国有资产管理范围也存在差异。比如，有的地方把金融类经营性划归地方国资委管理，也有的地方将部分行政事业性资产划归国资委管理。
如果说对国有资产进行功能划分是为了更好地利用国有资产，那么对经营性国有资产进行集中管理，则有利于发挥国有资本保值增值功能，能够更好地实现社会主义公有制的目标。对经营性国有资产多元化管理，有历史原因也有客观因素。但是，长期保持国有资产多元化的管理，在社会主义市场经济体制下，容易导致权力“寻租”现象，不利于国有资本投资和运营。
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“分级管理”的弊端
党的十四届三中全会指出：“加强企业中的国有资产管理。对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”这是我国正式在文件中首次确认国有资产中央与地方关系实行“统一所有，分级管理”体制。
从国家层面而言，我国国有资本管理体制一直强调的是“国家统一所有、政府分级监管”；从地方层面而言，我国国有资产管理体制实际是从“国家统一管理”过渡到“地方分级管理”阶段。但是，除上文所言中央层面横向块状分别管理外，我国地方国有资产管理在事实上已经演变为“条条块块”的分级管理状态。依据我国当前中央与地方的国有资产分级管理体制，我国共有中央国有资产管理、省级国有资产管理、市级国有资产管理、县级国有资产管理四级。在管理范围上，地方国有资产管理更是自成一派。在授权经营模式上，地方国有资本运营机制也是各有特色。既有“国资委—国有资本运营公司—国有企业”三级授权模式，也有“国资委—国有企业”两级授权模式。
仅就中央与地方这两级层面而言，我国国有资产管理的“国家统一所有，地方分级管理”体制存在诸多弊端。首先，“国家统一所有”已经异化为一句管理口号。国家统一所有实际就是国家所有，强调的是国有资产产权的公有特性。在现实中，国家所有又必然呈现不同的管理面向。比如，在宪法文本上，国家所有是必不可少的明确条款，是对生产资料社会主义公有制的本质宣示；在现代国家层级上，国家统一所有当然表现为中央政府所有。但是，现代国家不可能只存在一级中央政府。而且，在政府与国有资产之间的关系定位上，世界上其他国家，都采取了与所在国家政治体制、经济体制相适应的国有资产管理体制。要么根据政治集权与分权程度进行划分，如美国、法国，要么根据经济集权与分权进行划分，如英国、日本。“国家统一所有”已经成为影响国有资产管理活力的首要因素。其次，“国家统一所有”与当前的分税制模式不相匹配。本质而言，国有资产属于国家所有并不等于政府所有。具体至国有资产管理而言，政治集权并不必然导致国有资产管理集权。因此，世界上存在国有经济的国家，在国有资产管理上都采取了经济分权或财政分权管理层级。比如，美国联邦政府与州政府会分别作为国有企业的股东，如法国，法国的国有资产管理体制与我国极其类似，也采取了专门机构对国有资产进行管理。但是法国允许中央政府与地方政府分别行使国有企业所有者权利，国有企业的利润分配收入也分别划归中央与地方政府财政。实际上，在经济体制改革以后，我国中央与地方的财政在形式上也逐步实现了经济分权，随着分税制的建立和运行，我国中央与地方政府在公共财政领域已经完全形成了经济分权模式。但是，在国有资产管理上，中央与地方政府的分级管理已经制约了地方政府履行公共管理职能。公共财政领域的央地分权，与国有资本财政领域的经济分权不匹配，在一定程度上限制了地方国有企业的发展和壮大。
国有资产管理体制的完善
从世界范围来看，国有资产管理大体上有3种模式：一是分散的行业管理模式，即由国企所涉各个不同行业主管部门，分别管理该行业内国企之运作；二是双重模式，即同时由行业主管部门及国资管理机构管理国企之运作；三是集中管理模式，即设立专门的国资管理机构管理国企。虽然，具体的机构设置体系及权力配置仍存在差异，但集中管理模式似已成国资管理的趋势。[8]在我国，社会主义基本经济制度决定了我国国有企业在性质、功能和作用上，与发达国家存在本质区别。因而，在国有资产管理体制上，其他国家的国有资产管理体制对我们只有参考和借鉴作用。我国的国有资产管理体制，要根据我国国有资产管理的历史和现状进行决定；同时，国有资产管理的目标在短期内要能够实现国有资本保值增值功能，从长远来说，要能够更好地实现社会主义的根本目标。
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国资委专司管理
资产占有的社会性及所有权主体的特殊性，使国有资产成为迄今为止最难于管理和经营的财产。[9]国资委到底是国有资产所有者，还是国有资产监管者？显然这是一个伪命题！我国国资委从成立的那天起职能就已经被明确。顾名思义，国有资产监督管理委员会，既包含监督职责，又行使管理职能。在国有企业经营过程中，国资委代表各级政府行使国有资产的所有者，使国有资本投资实现了“政资分开”；在国有资产管理过程中，国资委又代表国家履行监督职责，使国有资本运营实现了“政企分开”。说其是国有资产所有者，但是《企业国有资产法》也好，国有资产经营实践也罢，都表明我国还有很大一部分经营性国有资产的所有者权能不归国资委行使；说其是国有资产监督者，在国有资产投资与运营过程中，国资委却又一直具有行政管理职能，并且对国有企业形成了“行政干预”。可以说，相较“五龙治水”而言，我国国资委“干净出资人”的角色属于巨大的历史进步；而就国有资本投资价值最大化而言，国资委并不是一个纯粹的国有资产所有者，其决策机制要受制于财政部以及其他部委，并且在事实上形成了国有资产管理“三龙治水”的局面。
党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这标志着，我国首次将财政上升到国家制度层面。同时，党的十八届三中全会提出，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”；党的十九大报告进一步提出，要“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”；党的十九届四中全会再次强调，要“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。党的这些纲领性文件表明，财政将在我国国家治理中发挥举足轻重的作用。从国有资产财政角度而言，国有经济是我国社会主义的物质基础。而从“管资产”过渡到“管资本”，不仅是“资产”到“资本”的变化，更需要加强国有资产管理体制，以及国有资产授权经营体制的配套改革。对经营性国有资产进行分散管理，不利于凝聚国有资本的投资程度，也不利于提升国有资本的运营效率。
2018年6月党中央、国务院出台《关于完善国有金融资本管理的指导意见》。该意见指出，要对我国国有金融资本“职责分散、权责不明、授权不清”等现象进行改革和完善。同时，明确国务院和地方政府分别代表国家履行出资人职责，并由各级财政部门根据授权集中统一履行国有金融资本出资人职责。该意见的出台，打破了我国国有金融资本“多头管理”“政出多门”的管理弊端，对我国加强国有资本统一管理，提升国有金融资本保值功能创造了有利条件。但是，从国有资产集中管理角度而言，我国经营性国有资产依然被分为金融性与非金融性两大类。从长远来看，并不利于经营性国有资本的价值管理。在这个问题上，樊刚教授曾很有远见地提出，在我国应该要设立监管国有资产的专一部口，由其来行使出资人职能。他认为，不能由分散的部委各自作为国有资产的监管者，应该由统一的政府机构对国有资产的产权，统一行使权利。[11]笔者完全赞同樊纲教授的观点，在我国，目前由国资委担纲这一职责比较可行。
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中央与地方分级所有
我国经济体制的改革，使人们普遍接受了市场经济既可以姓资也可以姓社的改革理念。事实也证明，社会主义与市场经济的融合取得非常显著的效果。在社会主义与市场经济体制的融合过程中，党中央和国务院逐步认识到，我国公有制经济的实现形式可以“摸着石头过河”。也正是基于这种渐进性的认识，引导了我国国有经济采取了“渐进式”的改革之路。从国营企业到国有企业，从全民所有制企业到国有独资公司，从公司制到股份制，从公有制与非公有制齐头并进到混合所有制中的互相融合，我国国有经济从实现形式到治理机制取得了历史突破和重大进展。
高度集中的计划经济模式和纯而又纯的国家所有制，成为传统国有资产管理体制的重要特征。在这种模式下，中央与地方之间不可能存在国有企业产权权属，地方政府更不可能行使国家所有权。中央与地方之间只能是一种分级管理关系。在国有资产管理体制上，改革的步伐却总是显得过分谨慎和小心。不可否认，这中间有观念的原因，也有利益博弈的原因。时至今日，我国已经进入了中国特色社会主义新时代，经济、政治建设均取得了巨大进步。在中央与地方政府国有资产两级管理的问题上，亟须改变管理观念。中央与地方可以建立“分别所有”的国有资产管理体制。实际上，政治集权并不一定也要采取经济集权，尤其是在我国这样一个地域广袤、各地经济发展不平衡的大国。即使在政治单一制国家中，在国有资产管理上也采取了分权性的管理体制。如日本，采取了中央和地方分别所有的国有资产管理体制。
在我国，如果说一般公共财政领域的转移支付制度，是有效缓解地方财政缺口的有效措施，那么，中央与地方政府通过“分级所有”国有资本财政收益，则能更大限度地激发地方政府运营国有资本的积极性。史际春教授认为，需要打破国家所有制或所有权内部“铁板一块”的认识和做法，建立中央与地方分别所有的国家所有制。屈茂辉教授也曾明确提出国有资产“分级所有，分级管理”原则。如此一来，资源性国有资产仍由中央统一所有，行政事业性国有资产大多处于固定资产或者土地占用状态，继续由财政部统一所有，而对于经营性国有资产则由国资委统一所有，中央与地方分别所有。这里的分别所有仅针对的是国有资本收益，不改变国有资本产权。国有资本产权仍然为国家统一所有。
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分类管理
将经营性国有资产交由一个部门集中管理，并非不对经营性国有资产进行任何区分。“眉毛胡子一把抓式”的管理，同样不能发挥国有资本的价值功能。将经营性国有资产交由国资委统一管理，是基于我国经营性国有资产的特点以及国资委积累了一定的管理经验。在国资委统一管理的模式下，仍然需要对经营性国有资产进行分类管理。这里的分类，区别于当前财政部、国资委与其他部委对经营性国有资产的管理模式。“三龙治水”的分类管理属于监管主体层面的分类管理。而在国资委统一管理模式下的分类管理，是指根据经营性国有资产的战略目标、国有资本的功能和作用进行分类管理。
党的十八届三中全会以后，党中央和国务院出台深化国有企业改革的意见也指出，未来一段时期我国国有企业改革的主要目标，将形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制。对国有企业改革的主要路径是，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，对国有企业进行分类改革。近年来，国有企业改革的实践已经表明，中央层面与地方层面都已经初步实现了国有企业分类改革。因此，在对经营性国有资产集中统一管理的同时，要根据国有企业分类改革的实践，根据国有资本的功能和作用，对国有资产进行分类管理，对国有资本进行分类投资和运营。历史上，我国经营性国有资产在计划经济体制以及有计划的商品经济体制下，也实行过分类管理的运作模式，比如，按企业行业性质将商业企业归商业部管理，将工业企业的国有资本运营归一机部、二机部管理等。
本文节选自《国有企业利润分配法律制度研究——以建立现代财政制度为视角》第五章“国有企业利润分配相关范畴研”第一节“国有资产管理体制完善研究”
