案件的監督思路充分實踐了最高檢指導性案例發揮的指導作用，證明指導性案例在推動檢察司法實踐進步提升方面具有強大的生命力。“一個案例勝過一打文件”，是具體生動鮮活的。要注重養成案例意識、精品意識，發揚檢察工匠精神，從辦案一開始就按指導性案例、典型案例的要求來嚴謹細緻辦案。王碧徽
編者按 “一個案例勝過一打文件。”近年來，最高檢高度重視指導性案例工作，已經連續發佈了18批指導性案例。指導性案例的充分、有效運用，對於統一執法思想和司法尺度，發揮著十分重要的作用。“四大檢察”“十大業務”都要充分發揮案例的作用，同時，要督導、促進各級檢察機關學習、用好這些案例，不斷提升檢察監督辦案的能力和水平。在此，選發一位行政檢察部門檢察官撰寫的學習運用指導性案例辦案的心得體會文章，敬請關注。
“暮春三月，江南草長，雜花生樹，群鶯亂飛。”
這是南朝文學家丘遲在《與陳伯之書》中所描繪的景象，如今這番鶯飛草長、春明景和、江水清冽、人與自然草木飛禽和諧的生態文明之象，得以呈現在我市港口鎮大豐水廠二級水源保護區內（屬珠江水系支流），行政檢察監督工作發揮了重要作用。
誰能想到，在此之前，這裡曾是堆滿沙石、粉塵漫天飛揚的水泥攪拌場，某建築公司混凝土攪拌中心未經批准，在此水道中順大堤內建設了10個高35米、直徑12米的水泥攪拌儲罐，以及2條水泥、沙石輸送帶和臨時廠房等配套設施進行水泥攪拌生產，運行已近五年之久，違建佔地面積達2500多平方米，違建體積達8萬立方米。何以在檢察機關介入監督後迅速得以整改，河道得以恢復自然生態原貌，水源安全和防洪行洪安全得以保障？
學用指導性案例，確定監督思路
該案的成功辦理主要得益於對最高檢第十五批指導性案例的學習、實踐和運用。
話得從我去年3月下旬至清明節期間參加最高檢第七檢察廳組織的全國行政檢察三十年首批指導性案例選編工作說起。當時，正值京城春光明媚、奼紫嫣紅時分，我被抽調參與案例的篩選和編撰工作。當時，我負責的是行政非訴執行監督案例。在選編過程中，湖北省隨縣水利局申請強制執行肖某河道違法建設處罰決定監督案,因其監督的問題典型、效果好而被選中，經最高檢院領導層層審核、檢委會討論通過選為指導性案例。該案例指導要旨有兩個方面：一是具有強制執行權的行政機關向法院申請強制執行，法院不應受理而受理的，檢察機關應予監督；二是檢察機關在行政非訴執行監督履職中，發現行政機關的行政行為存在違法或不當履職情形的，可以向行政機關提出檢察建議。通過參與選編案例，有關水務局對河道違法建設負有行政處罰和強制執行權等案中的行政、執行等專業問題深深印在我的腦海裡。2019年9月9日，最高檢發佈了第十五批指導性案例，此案例也在其中。但當時自己對指導性案例在司法實踐中的具體指導作用並無太深的直觀感受，直到我院辦理了同類型案例之後。
10月下旬的一天，部門檢察官在跟進中央環保督察的涉生態環境保護執法案件中發現了我市港口鎮大豐水廠二級水源保護區內某建築公司混凝土攪拌中心違法建設未被拆除的線索。經過調查發現：環保部門以建設設施未經獲環評審批為由於2018年2月13日作出《責令改正違法行為決定書》，責令攪拌中心立即停止違法行為，恢復原狀。在處罰方面，環保局認為，由於違建時間已超過兩年，不再給予行政處罰。環保部門僅就“恢復原狀”申請法院強制執行。而法院於2018年12月3日立案執行並於12月7日作出執行通知以及報告財產令，責令攪拌中心停止堤外物料運輸擴建項目主體工程的建設，恢復原狀以及報告財產。2019年4月26日，法院作出執行裁定書認為，攪拌中心沒有履行生效法律文書確定的義務，該院已將市一建攪拌中心列入失信人名單並限制其負責人高消費。現攪拌中心已停止堤外物料運輸擴建項目主體工程的建設，對部分進行拆除和搬遷，因此裁定：終結本次執行程序。
此案最初是作為公益訴訟線索立案，承辦檢察官提出了環保部門未予處罰屬履職不當、適用法律錯誤應發檢察建議督促糾正的初步意見。看後，我第一時間想到了指導性案例中湖北隨縣案例，主要法律關係、法律性質幾乎如出一轍，核心問題都是河道違法建設的處罰處理，都涉及非訴執行。受指導性案例啟發，我迅速釐清此案的行政檢察監督事實涉及的三個方面：一是水務部門應當對河道非法建設處罰和強制執行而未履職；二是法院對不符合終結條件的案件終結執行；三是違法行為處於持續狀態中，環保部門以超期為由未予處罰不當。確定監督思路後，及時申請技術協助，並製作現場勘驗筆錄，通過無人機對該河道內違法建設情況及仍然進行生產的事實進行了拍攝、測量，以固定證據。原來，攪拌中心共建了10個罐，但只拆了2個，其他照樣生產運行。
深研指導性案例，分步驟紮實開展辦案工作
基本事實調查核實清楚、證據得到固定後，我們決定分步驟開展工作：
上下一體辦案，執行和行政監督並進。2019年11月26日，適逢最高檢第七檢察廳負責人到我院調研指導，我們把案件情況作了彙報。案件線索的價值得以充分認可，監督思路、方向和舉措也得到充分肯定，並對案件的進一步辦理提出了切實的指導意見。之後，我們把行政非訴執行監督線索交第一市區檢察院辦理，對同級法院的非訴行政執行活動開展監督。按照指導性案例的指導要旨，檢察機關在行政非訴執行案件中發現行政機關行政行為存在違法或不當履職情形的，可以向行政機關提出檢察建議，遂由市院負責對水務局履職的監督和對市生態環境局（原環保局）履職的監督。
深研指導性案例，夯實監督依據。我們組織辦案組同志認真學習指導性案例，把握案例指導的意旨、精神，研判本案與指導性案例之異同，感覺指導性案例就是鮮活的法律，當下即可“比附援引”運用到我們的案件中，直接參照性很強。有了指導性案例的引領、示範，我們對辦理本案充滿了信心，絲毫不擔心會辦錯案，不擔心我們的監督會受到質疑、不配合。研判後，我們一致認為：基於法院非訴執行終結裁定違法事項明確清楚，其認定的事實與實際不符，違法建設並未拆除，且終本只適用於有金錢給付的執行，本案屬行為執行，執行法院終本裁定適用法律錯誤，應由基層院儘快發出檢察建議予以監督撤銷並恢復執行。另外，指導性案例“指導意義”表明，“應當依法查明行政機關對相關事項是否具有直接強制執行權”，很顯然，對本案河道中違法建設的執法主體應為市水務局，並且水務局具有直接強制執行權，應向水務局發出檢察建議督促履職。由於違法建設一直處於持續狀態，環保局適用行政處罰法第29條第1款之規定“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰”未予處罰，屬認定事實不清，適用法律錯誤。且法院終結本次執行不當，市環保局應當向法院申請恢復執行。針對生態環境局的執法不當，應發出檢察建議進行監督。
召開約談會，明確履職建議。監督意見釐清後，我院主持召集市水務局、市生態環境局、水源保護區所在的港口鎮政府等單位召開行政檢察案件約談會，會上通報了三份檢察建議，指出了案件存在河道違法建設的基礎事實及終結本次執行不當，市水務局、市生態環境局履職不當的事實，並提出了立即履職和整改的建議。各家均認可檢察建議意見，未提出異議，表示要加強依法履職，迅速整改。
監督與保障並重，彰顯檢察溫度。經濟的發展不能以犧牲環境為代價，已成為社會普遍共識，而本案中的10個攪拌罐和泥沙輸送帶就建在離水源不到一公里之處，對生態環境的破壞顯而易見。但真正在利義的取捨面前人們往往難以決斷。檢察機關公正嚴明司法，但也要充分考慮如何服務經濟建設發展大局，尤其中山是處在粵港澳大灣區建設的重要節點城市，對納稅大戶鎮區的經濟支柱該如何給予保障呢？兩難問題也考驗檢察智慧和擔當，檢察監督的目的從根本上說不就是服務保障經濟發展大局嗎？經過現場調研發現，泥沙輸送帶是該建築公司的生命線，企業的建築原材料從水路上運送，更加便捷，更加節約成本，相對於車輛公路運輸而言效率更高，對環境的損害更小。經過核查，企業使用碼頭是報備過的，兩條輸送帶也報批過，並裝有窗戶，避免運送過程中大量揚塵，防護措施還是到位的。而按照環保部門之前的決定，輸送帶也在強拆範圍。為此，我院認為保留輸送帶有合法依據，不應強拆，應該給企業保留生路。攪拌罐等設施應予拆除異址重建。有感於檢察機關的人性化司法，企業主動提出按期自行拆除違法建設，避免了採取強制執行措施可能造成的1200多萬元損耗，即使是後期遇上疫情發生也沒有過多耽誤時間。
舉一反三，深化監督，助力治理體系和治理能力現代化建設。辦案過程中，我們意識到該案反映出的行政非訴執行、行政執法問題均具有典型性，故而深挖細查，以點帶面，建議行政機關與法院同步開展類案排查專項活動，延伸、拓展監督面。一方面，針對法院行政非訴執行受理、審查和實施等各個環節存在的問題，建議開展專項排查，實現辦理一案、影響一片的監督效果；另一方面，在對本案進行監督的基礎上，建議生態環境局和水務局開展專項活動，推進全市水源保護區內違法建築的查處，促進行政管理目標的實現。目前，市相關行政執法部門正在全市開展河道汙染、違建違法行為的專項整治活動。
至此，案件畫上了圓滿的句號，實現了“雙贏多贏共贏”的良好效果。案件的成功辦理除了辦案契機得天獨厚，得到了最高檢有關部門、廣東省院的直接現場指導，可以說，此案是檢察機關“四級聯動”合力下的精品。案件的監督思路充分實踐了最高檢指導性案例發揮的指導作用，證明指導性案例在推動檢察司法實踐進步提升方面具有強大的生命力。“一個案例勝過一打文件”，是具體生動鮮活的，而不只是理論上的認知。善於學習和運用指導性案例，能取得事半功倍的效果，辦案踏實，有指引，毋須經歷“為伊消得人憔悴”的焦灼，而是獨享“驀然回首，那人卻在燈火闌珊處”的驚喜。因此，在工作中，我們要注重養成案例意識、精品意識，發揚檢察工匠精神，從辦案一開始就按指導性案例、典型案例的要求來嚴謹細緻辦案，辦理一批具有典型性、引領性的案件，努力爭取為人民群眾提供更多高質量的檢察產品、法治產品。
（作者單位：廣東省中山市人民檢察院）
